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印红:通过污染减量和生态增量提升水质


中线水源地的水质保护,我认为既要在降低水污染的环境治理上做好减法,同时要注重在提高水源涵养功能的生态建设上做好加法。通过污染减量和生态增量同时入手,提升水质。

现就中线水源区的生态建设,在策略与行动层面提三方面建议:

一、刚性保障水源涵养保护的生态空间,科学系统修编水源区48县的县级土地利用总体规划。

土地利用方式和强度是水源地生态保护的控制性开关,也是保障区域水源涵养主体功能发挥、落实国家主体功能区划的关键途径。现行的国家土地利用分类标准及相关法律,对自然生态保护用地缺乏刚性保障,存在明显的制度缺陷。如河、湖、沼泽、滩涂等自然湿地均归入未利用地类,而用地管理政策的导向是未利用地通常列为优先开发的地类,近十年我国自然湿地面积减少了337.62万公顷,不能说与制度缺陷无关。对此建议,一是建立自然生态保留特殊用地的类别,划定水源区专属生态用地;二是针对规划区面积42.1%的水土流失问题,进行土地利用强度降低的地类调整,结合坡地、耕地等退耕还林(草/河湖等),将调整后的土地用途落实到土地利用规划中。通过“生态友好型的转地类、降强度”两项措施,为长期、稳定、可预见的区域水源涵养主体功能发挥,建立空间制度保障。

科学修编的关键在于突破创新、构建绿色化与生态文明导向的土地利用分类标准,促进生产、生活、生态用地的均衡规划配置。修编工作应以建设生态文明为目标,以维护区域水源涵养功能和自然生态系统服务为底线,建立绿色发展为标准的土地利用的分类标准和管制制度。

二、充分发挥现存的自然生态系统和国有林的水源涵养功能,扎实抓好关键区位的生态建设。

注重生态建设的绩效,有钱要花在刀刃上,优先把现存的自然生态系统保护起来,充分发挥自然生态系统服务功能。

一是支持强化对自然保护区的优先保护和有效管理。该工程区内共有自然保护区31个,受保护的森林、湿地、野生动植物栖息地面积约占规划区面积的8.4% 。自然保护区占据着中线水源区水质保护的关键生态区位,是整个区域中自然原始、生态稳定、水源涵养功能最高的生态空间。对此,需要建立规范、稳定的投入支持渠道,强化对自然保护区保护管理的投入,把维护多年的好生态保护下来,建议所需经费纳入政府公共财政预算解决。对于15个国家级自然保护区,其基本保护设施的建设、自然生态维护所需经费纳入中央财政支出,取消地方资金配套要求;保护区的人员经费纳入地方财政支出。地方级保护区经费纳入地方财政保障。

二是支持强化国有林场维护水源区水质保护的生态公益职责。该工程规划区内共有国有林场111个,经营管理的林地面积占规划区面积11.7%。理论上讲,国有林场具有完全的林地使用经营管理权,具有充分的掌控力以满足国家维护生态安全的需求,其发展定位应当符合国家的发展规划与决策,建议将该区域内的国有林场全部转为公益性森林经营单位,以涵养水源维护生态安全为森林经营目标,由公共财政支出保障森林培、育经费(或政府出资购买森林生态系统服务),承担起维护区域生态安全、水源涵养的国家和社会责任。

三、深化完善生态补偿制度,调整、优化水源区生态补偿政策。

一是生态补偿要补准主体,名实相副。生态补偿应当是对自然生态系统要素资源的产权主体财产权利益实现受限的补偿。以森林生态补偿基金为例,实践中各地将其分为损失补偿支出(产权主体)、管护支出(管护主体)、管理支出(管理主体)。从生态科学规律与法学原理上来讲,对森林的管护支出和管理支出不应归属为生态补偿,属于经营管理的补助资金。对此,建议在基金结构上将管护支出和管理支出剔除生态补偿基金,纳入天保经费,不再挤占生态补偿份额。

二是建立差别化的生态补偿定价机制,同时提高补偿定价。按单位面积补偿不能解决生态系统服务功能提高问题,同时低标准补偿也难以平衡权利主体的收益损失。对此建议,率先在中线水源区推进补偿标准的提高;同时建立“优质优补、按质论价”的补偿机制(原始林与人工林生态系统服务功能是不同的),从而建立起公平和维护自然生态健康导向的善治政策体系。

三是亟需强化法治思维,政府与市场各就其位,发挥生态补偿、资源有偿使用、生态损害赔偿等多机制、措施的综合治理作用。如,对自然保护区内的集体林应当施行充分的生态补偿;对经营性风景区内的集体林应当实行资源有偿使用,纳入景区经营成本,由经营性收入支付森林生态服务费用。若调水工程运行实行企业化运营,需要深化探讨水源涵养生态服务有偿使用机制。