关于重视三峡库区移民的就业与社会保障问题的建议

三峡库区地跨湖北和重庆市两地的19个区市县，总面积5.6万平方公里，人口1589.6万人。两地共规划安置133万人。其中，在重庆市境内面积为4.4万平方公里，人口为1437万人。至2005年底，重庆市累计完成移民94.i万人，淹没耕地33.3万亩、淹没土地862平方公里，1379家企业，2座城市、7座县城和101个集镇。当前库区最突出的问题是移民的就业与社会保障问题。

一、三峡库区移民就业与保障现状

目前，三峡库区移民总量已近百万人。其中,后靠移民达50万人。工程征地后，由于就业与保障体系的缺失，库区移民问题日趋严重，社会矛盾加剧。 当前移民的就业与保障主要有以下三个问题：

（一）再就业异常困难，生活水平普遍降低

由于大批城镇移民搬迁后缺乏就业门路，使得重庆库区失业人员猛增，失业率居高不下，就业形势非常严峻。据调查，农村移民中仍务农的占16.2%，打工或自谋出路的占51.8%，无地赋闲在家的占35.6%。据重庆市劳动和社会保障局统计，截止2005年底，三峡重庆库区15个区县社会调查失业率在10.84%，其中，失业率最高的万州区达到17.34%，仅有10万人口的忠县县城失业人数也达到5.2%。

同时，移民的人均纯收入由2600元下降到2100元，相当于1998年的水平。生活水平低于搬迁前的占移民总数的49.18%，维持原有水平的31.39%，高于原有水平的仅19.48%。巫山县低保线以下的人口达18000人，其中约80%未享受低保，绝对贫困人口高达6.88万。

（二）基本保障体系缺失，社会保障水平低

社会保障体系整体缺失：一是基本保障体系缺失。重庆库区移民的养老、失业和医疗保障基本未建立。二是标准过低和不统一。万州区低保每月不足90元，奉节县仅30元，而维持当地最低生活水平需190元·人/月。三是发放面过窄,难以覆盖全部困难户。四是拖欠现象严重。如奉节县永安镇的低保金基本是按季度发放。移民社会保障体系的缺失，加剧了库区致贫、返贫现象，严重影响了库区和谐社会的构建，使库区稳定压力增大。

（三）合法权益受到侵犯，反映渠道不畅通

面对由于土地征用量的剧增而形成的庞大利益集团，移民处于弱势，很难用法律来维权。大多采取沉默，再不就是上访。调查得知，能用法律手段维权的移民仅占6.4%，受到歧视的移民比例高达73.68%，拖欠工资比例高达78.2%。

二、产生三峡库区移民就业及安置问题的主要原因

（一）产业空虚、结构不合理

由于三峡工程长期论证和较长的建设过程，制约了淹没区域的经济发展，就业岗位严重不足。工程上马后，随着库区不少企业的关闭破产，产业空虚问题已成为库区就业和保障问题产生的根源。由于历史和自然、社会和经济发展水平等原因，更由于现行政策和体制的掣肘，库区产业发展呈现出“一产不强、二产不优、三产不大”，“只见交通线，不见生产线”，“门面多、经营少，做生意的多、赚钱的少”，商贸物流仅在“左手握右手，自己赚自己”的范围内循环等特征。又由于三次产业结构十分不合理，大部分区县一产比重在30%左右（表1），这从根本上影响了收入的增长和对劳动力的吸纳。

表1：库区主要区县三次产业比重（%）

资料来源：《重庆统计年鉴》（2005年）。

（二）法律法规不完备，征地补偿制度不完善

不少地方政府滥用土地征用权。采取以低价统征后再高价转卖给开发商来大量征用商业性项目用地，严重侵害了移民的合法权益。

（三）征地补偿制度的缺陷，使移民被排斥在土地增值收益外

目前重庆市主要实行的是“买断式”一次性货币补偿方式。这种补偿未按市场规则运做，移民获得的补偿显然是不合理的。加上移民本身理财和投资能力偏低，难免陷入坐吃山空、生活无着的困境。

（四）征地补偿政策前瞻性差，补偿标准低且不能按时足额发放

一是前瞻性差，缺乏医疗、失业与就业等配套政策和措施。二是补偿费普遍偏低和未制定年度调整系数。三是不少区县的补偿费不能按时足额发放。如重庆北碚区移民反映，该地有800余亩粮田、100多户民宅被征用。被征用土地“三费”补偿为2.4万元/亩，普通民宅补偿30-150元/平方米，楼房180-200元/平方米。而绝大部分移民拿到的征地补偿费为4000元/亩，部分移民拿到的仅1300元/亩，难以满足建新房之需，直到现在新建住房水电不通，大部分征地撂荒，多次反映未果。

   （五）移民素质低，自主就业环境及意识差

移民的就业机制尚未建立。一是缺乏实用就业指导培训机制。在被调查对象中接受政府培训的移民仅占21.8%。二是缺乏鼓励企业雇佣当地移民的政策和机制。三是移民素质较低，意识落后。在被调查的422户移民中，高中（含高中）以上文化程度的占9.47%，初中以下（含初中）的占90.53%，其中受过职业培训的仅为21.8%，大多数移民自主就业意识差，难以适应劳动力市场的需求。

三、对策建议

建议各级政府站在新的起点上，坚持有利于减少移民的社会风险，有利于促进城镇化健康发展，有利于落实区域发展总体战略的原则，从制度创新和促进经济增长入手，贯彻“一手抓移民迁建、一手抓移民发展致富”的方针。从政策和项目上加大对库区的支持，协同推进移民搬迁和产业发展，集中力量培育优势产业集群和产业链。在落实好现有各项政策措施基础上，通过宏观调控、在二次分配中维护社会公平。

1、破解库区产业空虚难题，从根本上为解决库区产业空虚创造条件

当前，加速三峡库区产业发展是解决库区移民就业与保障问题的根本之策。建议国家制定三峡库区产业限制性发展目录，从政策、资金、智力和科技体系等方面加大对库区产业的扶持力度：

一是依据现有资源条件和国家产业政策的要求，引导发展库区具有现有优势和潜在优势的产业，加快形成分工合理、重点突出的库区优势产业集群，发展村级城镇集聚点，努力走出一条具有库区特色的自主创新之路。

二是在“十一五”规划编制中，根据库区经济、环境的特殊要求，调整产业结构、发展优势产业。有选择、有重点地规划一批符合库区实际的产业发展项目落户库区，以项目推动库区产业发展，以产业发展促进移民就业和保障问题的根本解决。

三是大力发展服务业及劳动密集等就业型产业，增强产业对就业的吸纳能力。鼓励移民自主创业，对自主创业和就业的移民，给予政策倾斜。

四是加快体制创新，破解库区产业空虚难题。合理的制度结构与有效的制度创新是保证库区经济可持续发展的基本保证。依靠经济体制改革，形成有利于节约资源、降低消耗和增加效益的企业经营机制，有利于自主创新的技术进步机制，有利于市场公平竞争和资源优化配置的经济运行机制。从宏观上优化产业结构，达到资源的优化配置，拓宽就业渠道，缓解就业压力，实现就业援助制度化。

2、坚持科学发展观，按市场经济规律对移民给以土地补偿

一是严格规范征地行为。各级纪检、监察部门要加强执法监督和加大查处力度，杜绝暗箱操作，遏制不正之风。

二是尽快完善土地征用补偿机制，合理确定土地补偿费和安置补助费，适当提高地上附着物及青苗补偿费标准。对半淹移民给与适当补偿，对补偿费和安置补助费总和达到上限，尚不足以保持基本生活的，各级政府从土地有偿使用收入中适当补贴。

三是科学划分国家、投资方、集体、移民个人四者利益分配比例，将部分土地收益返还移民。

四是逐步改征地补偿制为赔偿制。在征地赔偿费中增加土地所有权价值，即扣除各种费用后，按土地资产的实际价格给集体和移民全额赔偿。例如，重庆城郊结合部征用一亩30年使用土地的市场价格约为20万元。扣除基础设施建设费5万元、各级税费5.4万元、土地增值税3.4万元及其他项目费用约1万元后 ，实际赔偿费应为：20.00-5.00-2.66-3.40-1.00≈8.00万。

3、尽快建立移民的社会保障体系

从国际经验看，社会保障是财政支出的最主要部分之一，加大财政投入和政策支持力度、建立移民社会保障体系是解决问题的关键。

一是明确低保标准参照系数，建立移民最低生活保障体系。做好移民养老、失业、医疗保险和城市低保等社会保障工作，使库区群众的生活得到基本保障。

二是建立以土地换养老的基本养老保障机制。本着“低水平、有弹性、多层次、广覆盖” 原则，对16周岁以下的实行一次性货币安置。对16周岁以上且义务教育毕业后，缴费能满15年的准予参加城镇基本养老保险。对缴费不能满15年的实行“低标准缴费、低标准享受”的基本养老保险或参加农村社会养老保险。对年满55（女）—60（男）周岁的无门槛进入农村基本养老保险的，每月领取100元养老金。60周岁以上的原则上不参加，按月从移民的基本生活保障基金中领取生活费。对自愿缴纳养老保险金的移民，享受双份保险。

三是建立基本医疗保障。第一、移民每人每年交20～30元参保金，建立基本医疗服务机制。经费不足部分采取小病财政补贴，大病由财政、集体扶持和个人分摊的方式。第二，按当地有关规定对符合条件的可享受农村基本医疗救助，或自愿参加新型农村合作医疗制度。第三、加快城乡合作医疗保险的立法，明确其非营利性质。

四是为移民提供法律援助。第一、以法律形式确立“即征即保”原则，凡未对移民实施保障的项目不予以征地。第二、采用内需型法律援助机制，建立普法体系，避免用工单位、村委会侵犯移民的权益。

五是拓宽社会保障基金来源和加强管理。第一、采取“四位一体”筹资模式。即从移民劳动力安置费，农村集体经济组织的土地补偿费，政府、投资商土地收益中各拿出一点的办法，解决参保资金。第二、增加财政投入，完善社会保障制度，尤其是对移民低保专项资金的投入。对失地农民，要在征地补偿的同时，统筹考虑其社会保障的资金问题，及时将符合条件的纳入城市低保。第三、建立完善的监管机制和严格的责任追究机制。建立健全有关的法律法规，明确监督主体，分设基金管理机构和经营机构。保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。第四、发挥集体资金优势，进行社会化投资，使资金增值。

4、全面推进劳动力市场建设，建立和完善移民就业体系

建立移民再就业保障机制。制订城乡公正、统一的就业政策，完善城乡一体化的劳动力市场，实施移民就业工程是解决移民问题的根本之策

第一、按城镇下岗职工模式，将移民纳入公共就业服务体系。建立城乡统筹的劳动者就业与失业登记、就业准入与就业援助、就业服务待遇等制度。在资金支持、人才培训、项目推荐方面，为移民创业搭建平台。

第二、为移民就业创造条件。如向征地单位规定招工指标、尽可能把适合的岗位优先安排给移民，对多吸纳移民的单位给予政策优惠。在特殊情况下，以政府购买方式为移民提供部分环境卫生、社区保安等社会公益性服务岗位。

第三、加快发展职业教育，提高移民素质和技能。认真作好三峡移民的培训工作，建议象重庆市政府那样，制定专项计划，力争在本届政府任期内，使每一位适龄移民都能接受一次有效培训和使每户移民有1名合格技术工人，增强移民对市场的适应能力。

第四、规范各类劳务输出组织和加大输出力度。

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