关于做好新时期流动人口管理和服务的建议

进入21世纪以来，随着全球化、市场化、工业化、城市化、信息化进程的推进，户籍制度的“社会屏蔽”功能正在逐步弱化，全国陆续出现了信息、商品、资金、劳动力的跨区大流动，人口流动呈现流量增大、流速加快的特点。2004年，全国流动人口总量超过1.4亿；据估计，我国“十一五”期间流动人口规模每年将以600-800万的速度增加，到2010年全国流动人口总量将达到1.6-1.8亿。由此看来,大规模、跨地区的人口流动已经成为伴随我国社会、经济转型以及城市化进程的必然趋势，同时这也为解决“三农”问题创造了难得的黄金机遇期。

但必须看到，规模庞大的流动人口群体不仅将为国家经济社会跨越式发展以及全国社会稳定发挥巨大作用，同时也将给政府提供的公共管理和服务带来潜在的压力和挑战。目前，全国范围内的流动人口管理和服务存在五个方面的突出矛盾：

一是流动人口的各种权益难以得到合法的维护已构成影响全国社会稳定的重要隐患。尽管近年来各地在维护流动人口的各种权益方面做出了许多开拓性的探索，但收效并不明显。流动人口的自由迁徙权、合法居住权、平等就业权、平等教育和培训权、平等社会保障权等权益基本处于无保障或缺乏保障的地位，造成这种状况的最重要症结是流动人口的各种权益得不到全国性法规的支持和保障。例如，超过90%以上的农民工没有纳入到社会保障体系中、部分地区的农民工采取极端办法讨要应得工资的现象还时有发生，等等。这不仅不利于流动人口培育城市归属感和认同感，同时也将在很大程度上轻易诱发流动人口的失范行为，成为影响社会治安和社会稳定隐患的重要原因之一。

二是自发性的人口流动与现有的户籍属地管理体制之间存在制度性冲突，极容易引发流动人口对政府的信任危机。尽管一些地区对现有户籍管理制度进行了尝试性的改革，但依附在户籍上的“社会屏障”并没有从根本上消除。与此同时，附着于户籍制度之上的社会保障、子女教育、劳动就业等制度性障碍不仅进一步限制了人口的合理流动，而且也严重阻碍了流动人口的社会阶层合理流动，使流动人口成为城市的边缘群体和弱势群体。许多农民工对于未来城市生活寄予着希望，但是却感到“这个世界很精彩，但也很无奈”，心理有着诸多的失落感，容易产生与当地市民的对抗心理。这不仅不利于城市各种群体利益协调机制的构建，而且还容易激发流动人口的认同危机，从而引发流动人口对政府的信任危机。

三是流动人口管理的政策法规建设严重滞后成为流动人口依法管理的限制性因素之一。目前，流动人口问题表现出前所未有的复杂性和多元性，出现了许多新特点、新情况、新问题，现有的流动人口管理政策法规显现出明显的滞后性：一方面，法规的规范性与系统性不强，流动人口管理规章政出多门,规章条例之间缺乏协调和联系；另一方面，法规的针对性不强，一些现有的法律、政策体系对流动人口管理和服务的要求，无法突出管理重点，不利于依法行政。

四是统一、权威的具有合力的流动人口综合管理体制机构的缺位严重限制了政府对流动人口的宏观调控功能。目前，全国大部分地区的流动人口管理仍然是由公安、劳动、计生、工商等多个部门共同管理，管理机构重叠、机构成员不对机构承担实际责任，政府有效资源浪费严重，分散管理的问题十分突出，管理中的盲点广泛存在,高效专职、统一、权威、多层次的具有合力的流动人口综合管理机构尚未形成，因此，各级政府职能部门难以发挥对流动人口的宏观调控功能。

五是流动人口预警信息的缺失严重限制了流动人口管理决策的科学性和针对性。全国绝大多数地区的流动人口还主要是以静态管理为主，这一方面造成了流入地和流出地信息不对称的尴尬局面，流动人口的双向管理难以实施；另一方面，管理部门也很难根据流动人口的信息和特征，为流动人口提供职业介绍、劳动用工、社会保障等公共服务。由于这种静态的流动人口管理方式缺少对流动人口总量、构成、流向、流速等方面的预警，容易造成流动人口管理上的失误，进而导致人口决策的失误。

全面促进跨地区、跨部门、跨行业的合理、有序的人口流动是各级政府义不容辞的职责。为了实现人口流动有利于在流动中提高素质、有利于构建不同利益群体的协调机制、有利于全国社会稳定的大局，未来流动人口管理和服务的关键在于实现“四大转变”：管理体制由户籍管理制度向人口登记制度转变；管理内容由防范型单一管理向服务型综合管理转变；管理方式由粗放型管理向精细型服务转变；管理途径由有偿服务为主向无偿服务为主转变。为实现上述转变，我们提出以下六点建议：

第一，以更新理念为契机，用人性化、公平化的全新理念善待流动人口，构建起新时期不同利益群体的协调处理机制。各级党委和政府要从维护和巩固社会稳定、促进经济可持续发展大局出发重视和把握流动人口面临的主要问题，坚持科学执政、民主执政、依法执政，处理好流动人口与其他群体的利益关系，形成不同利益群体共享发展成果的格局。要以开放、包容、平等、和谐、发展的理念接纳和善待流动人口，给予流动人口平等的市民待遇。

第二，以制度安排为保障，重点维护与流动人口密切相关的居住、就业、教育、卫生等方面的合法权益，使流动人口真正成为社会稳定、社会和谐的建设者、推动者和维护者。建议全国尽快出台与流动人口相关的居住、就业、教育、公共卫生等方面的合法权益保护政策法规，消除一切损害流动人口合法权益的制度性障碍。要逐步开放城市对流动人口的公共服务资源，近期重点做好流动人口的职业教育与培训以及其子女的义务教育、卫生保健等方面工作。要切实全面推进流动人口社会保障工程，力争在五年内全面解决流动人口的社会保障问题。

第三，以户籍制度改革为突破口，逐步实施常住人口的居住地人口登记制度，实现流动人口与户籍人口的平稳对接。全面改革现有户籍制度，建议根据各地的实际情况允许居住一定年限的流动人口转为本地市民。逐步建立和完善“身份证管理”的人口登记制度，剥离附加在户籍上的各种身份、福利等功能，增强流动人口的社会融合意识。要以居住地实际人口规模为基数配置公共服务资源，提高对流动人口的管理和服务能力。要将对流动人口管理和服务工作的考核纳入各级政府政绩考核目标之中，兑现服务型政府的承诺。

第四，以健全政策法规体系为核心，构建统一、完善、约束强的政策法规框架，使流动人口管理纳入法制化、规范化轨道。全国应及早制定和出台统一、完善、权威的《全国流动人口管理办法》，为流动人口依法管理提供必要的法制环境。

第五，以重构组织机构为依托，建立统一、权威的流动人口管理组织机构，真正做到全方位、广覆盖、多层次的流动人口管理。建立以流动人口现居住地为主与流出地管理相结合的管理和服务制度，使流动人口基本享有与流入地同等的公共服务、发展机会和公正待遇。建立基层流动人口综合管理重心下移的长效工作机制，解决好基层流动人口管理和服务的机构、人员、经费等方面问题。以流动人口房屋管理为突破口，积极探索“以房管人”的长效管理机制，初步构建信息畅通、合理引导、管理完善的流动人口预警信息系统。

第六，以强化劳动力市场的监管为重点，加强对流动人口劳动力市场的社会化服务体系建设，促进人口的合理、有序流动。各级政府要强化对劳动力市场秩序的监管，坚决清理和制止向流动人口就业者的收费和变相收费，清理和废止对他们的歧视和限制政策。不断加强对流动人口就业人员的基础管理，全面实行就业登记与企业招工的报备制度、失业登记与社会保险登记制度、劳动合同管理制度等。要逐步建立和完善流动人口就业技能培训体系，开展有针对性的岗前、在岗等技能培训，实现在流动中提高素质的长远目标。

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