关于建立政府扶贫资金外部监督与评估机制和社会问责制的建议

改革开放以来，在中共中央和国务院的领导下，我国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但在当前经济形势下，扶贫工作也面临着严峻的挑战。首先，我国农村还有数量庞大的绝对和相对贫困人口。根据政府2004年末公布的数据，我国农村目前还有2610万的绝对贫困人口（人年收入625元以下）、6000万的相对贫困人口（人年收入827元以下）。如果按照人均日消费1美元的国际通行贫困标准，世界银行估计我国贫困人口达到2.12亿。其次，我国的绝对贫困人口大多集中在生产生活条件较差的边远、偏僻的地区，那里的贫困状况和弱势地位更加明显，扶贫难度越来越大。因此，财政扶贫资金逐年增加，但消除贫困的速度明显降低。20世纪80年代每年平均减少贫困人口1370万人，90年代每年平均减少640万人，而2001至2004年每年平均只减少150万人。最后，返贫问题严重。实际上，刚解决温饱或脱贫的群体及其赖以生存和发展的基础非常脆弱，他们本身不具有应付各种风险的能力，也得不到应付各种风险的安全保障。遇有天灾人祸极易返贫。2002年东部地区因灾增加绝对贫困人口71万人，2003年，我国贫困人口未减反增80万，其中主要原因就是因灾返贫。

政府为扶贫工作采取了有力的措施，包括投入的大量扶贫资金。自1980年至2004年，中央财政累计投入扶贫资金1335亿元，2001年起，中央财政每年安排的扶贫资金都超过了100亿元，且在逐年增加。另外，财政贴息带动的扶贫信贷资金也在2000亿元左右。这些资金在扶贫工作中起到了至关重要的作用。同时，中央政府为了管好用好巨额扶贫资金，也制定了一系列对扶贫资金分配、管理、使用和检查、监督的制度。但是我们认为扶贫资金在使用和监督方面仍然存在诸多问题：

扶贫资金使用情况监管措施方面的问题：

第一，从实践当中看，各级审计部门对扶贫资金使用情况的审计只限于财务帐。这样虽然可以查出扶贫资金是否被挤占挪用截流，但无法涉及拨付到位的扶贫资金是否真正能到达贫困人口以及使用情况和效果。另外，审计也经常遇到做假账审计不出来的情况，还经常会受到地方政府和各种人情关系的严重影响，而起不到应有的作用。

第二，当前试行的公示公告、信息系统监控等方式虽然可以有效地增加扶贫资金使用情况的透明度，有利于监督扶贫资金的到位，但是相关措施不到位，仍然无法保证真正做到公正、公开、透明。

第三，以上这些方式只能按照既定政策进行检查监督，缺乏对扶贫资金投向与分配决策的评价和对扶贫资金使用效能的评估。

第四，没有公开的问责制度，用以约束并奖惩各级政府部门及其人员正确、负责、高效地管理和使用财政扶贫资金。

另一方面，使用和监管财政扶贫资金方面的问题。

由于多年来对财政扶贫资金一直缺乏一套完整、有效、实时的监督与评估体系和问责制度，使得财政扶贫资金在使用上存在以下几方面主要问题，使其应该发挥的作用和应该产生的效能大打折扣。

第一，财政扶贫资金投放容易偏离目标群体。原因一是现有的统计方法不能准确地识别贫困人口；二是以划分扶贫开发重点县的办法来瞄准贫困人口的做法存在缺陷；三是扶贫开发重点县都是地方财政非常困难的县，一旦疏于监管，扶贫资金就有可能被挪用，贫困人口就可能得不到扶持；四是现在采取的“整村推进”的扶贫战略确定了14.8万个贫困村，覆盖的是80%而不是全部的绝对贫困人口，且整村推进中尚有许多问题。。

第二，财政扶贫资金没有建立绩效考评制度，扶贫开发“四到省”（责任、任务、资金、权力到省）的原则未落到实处，导致有的地方争戴贫困帽，争资金，但轻管理，轻责任和任务。

第三，财政扶贫资金审批级次过高，资金到位晚。多数省将项目审批权掌握在省级，导致项目是否扶贫、可行，信息容易失真，审批走形式；审批程序多延长了时间，使扶贫资金到项目上的时间滞后半年多甚至近一年。同时，扶贫资金层层审批，层层拨付的制度，除了延迟资金到位时间外，更形成了一种权力资源，诱发权力寻租动机，进而可能产生不合法交易行为，进一步增加资金交易成本，极大地降低扶贫资金的使用效率。

第四，财政扶贫资金监管手段落后，这是监管乏力，出现财政扶贫资金被挤占、被挪用、被挥霍的的重要原因之一。

第五，财政扶贫基金供需仍有较大差距，财政贴息的杠杆作用没有充分发挥。据国务院扶贫办提供的资料，2001年农行发放到户的扶贫贴息贷款仅占实际发放扶贫贴息贷款总额的21.5%，2002年为17.3%，并且财政贴息贷款的使用严重偏离目标。

第六，财政扶贫资金的产出逐年下降，可能的解释一是扶贫的边际效益在下降，即剩余贫困人口的贫困程度深，脱贫的成本越来越高；二是扶贫资源的渗漏和偏离造成的减贫、缓贫，消除贫困在中国依然是长期的、艰巨的斗争，其结果直接影响国家的整体经济发展和社会稳定，是真正建立社会主义和谐社会过程中所不能忽视的重大问题。在当前的扶贫形势下，政府如何采取有效措施，切实管理好运用好每年一百多亿的扶贫资金，以应对当前扶贫工作的严峻挑战，应该是摆在扶贫工作中的首要问题之一。

综上所述，建议在上述各政府部门采取的监管措施的同时，建立对财政扶贫资金使用、管理及其效能的外部监督与评估机制和社会问责制，并由政府在年财政扶贫资金预算中设立专项基金，予以实施。

这个机制应建立在这样的基础上：第一，与政府内部的监管有机地结合起来，共同形成一个完整的、高效的监督和客观的、有价值的评价体系；第二，其操作应具有广泛的社会参与性、代表性，保持公开透明；第三，由专业的知识背景和客观的评价标准做支撑；第四，政府保证其实施制度化（有计划、有组织，有人力资源，有产出结果）；第五，不以营利为目的，财政有固定的预算资金支持；第六，在外部监督与评估的基础上，实行社会问责制，对那些违反扶贫资金使用和管理规定的行为，挤占、挪用扶贫资金的行为，偏离扶贫目标的行为，降低和损害扶贫资金使用效率和扶贫效益的行为，在扶贫中弄虚作假、徇私舞弊，搞权力寻租和不正当交易等行为进行披露和曝光，并要求相应责任人，包括政府官员，承担责任。

建议由国务院扶贫办和财政部联合发起，设立一个外部监督与评估组织委员会，专门负责组织专家制订财政扶贫资金外部监督与评估规则、标准；聘请专家和其他机构或人员（可采用招标等方式），对财政扶贫资金使用及其效能组织实施外部监督与评估，反映扶贫项目实施和扶贫资金使用与管理的真实情况；组织扶贫研究，向政府提出监测与评估报告和意见，对扶贫战略、政策、规划的调整和完善建言献策。

建立对财政扶贫资金外部监督与评估机制和社会问责制的目的，是促进扶贫资金在规划、决策和使用过程中最大限度地保证公平、公正、公开，提高扶贫资金瞄准的精确性、管理的透明化、规范化程度、使用效率与扶贫效益，推动政府完善扶贫战略决策，改善公共服务的质量，使财政扶贫资金在减贫缓贫、扶贫脱贫的事业中尽可能发挥最大的作用。

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