关于加强政府应急机制建设的几点建议

近几十年来，全球遭受重大突发事件的风险呈现不断增长的趋势，特别是重大自然灾害、技术性事故、生物危机、恐怖主义和经济危机的威胁和影响日益突出，严重性显著增强，并对国际社会产生了重大影响。为了应对危机挑战，许多国家开始着手建立危机管理机制，提高政府应对重大突发事件的能力。

长期以来，我国政府一直十分重视突发事件的预防和处置工作，成功应对了各种各样的突发事件和风险，并积累了许多有效应对突发事件的经验。特别是近年来各级政府还在建立应对突发事件的体制、机制、法制和预案等方面，进行了积极探索。同时也应当看到，目前应急管理工作中还存在着一些问题和薄弱环节，如危机意识不强，危机预警、反应和处置能力有待于提高，社会自救互救能力比较欠缺，法制还不够健全等。这些问题应当引起高度重视，并通过总结经验教训，不断加以解决，进一步提高政府和全社会应对突发事件的能力。

总结国内外应对各种突发事件的经验，从我国实际情况出发，我们认为，现阶段政府应急机制建设可以从两个方面入手：一是要明确应急组织机构和职责分工，重点加强统一协调和相互协作，落实责任。二是要以应急响应全过程为主线，合理设定一套应急响应行动的程序，不断提高政府统一应对突发事件的能力。主要设想和建议是：

1、健全减灾防灾体系

在减灾防灾方面，可以采取以下措施：将应急管理体系建设纳入国家和各地区经济社会发展规划；将各部门、各地区减灾规划项目实施、应急体系建设和应急管理能力，作为政绩考核的指标；将防范和应急管理风险纳入国民教育体系和干部培训体系，宣传普及防灾知识；采取措施强化企事业单位、社会组织和社区为单位的先期应急处置能力和自救互救能力。应急机制建设中要体现科技进步，要注重国民应急意识和能力的培养。

2、设立应对危机的综合性决策协调机构和日常办事机构

通过设立综合性决策协调机构和常设的办事机构，加强政府统一应对重大突发事件的能力，是许多发达国家的共同做法。从我国情况看，目前各级政府的行业或专业应急体系已初步形成，综合性的管理机构尚不够统一完备，有待于进一步加强。为此我们建议：应当在各级政府中设立应急管理委员会。应急管理委员会可作为非常设领导机构，并通过会议形式发挥决策和协调作用，主要负责突发公共事件预防和处置的方针政策、决策指挥和总体协调。同时，应急管理委员会设立相应的常设办事机构，负责日常性的应急管理工作。这一常设机构的主要功能不应是直接处置突发事件，也不应替代其他职能部门的应急管理职能，而是负责日常性应急管理事务和应急响应行动的具体协调工作。主要职能可以设定为：在应急反应状态下，负责落实政府应急管理委员会的有关决策，具体协调各部门、各地区的应急响应行动，收集和分析各方面的重大信息并提出对策建议等；在常态状态下，负责组织编制总体应急计划和预案，指导应急培训、演练和宣传教育工作，进行综合风险评估和预测，具体协调各方关系等工作。

3、建立以应对能力为主要依据的分级响应机制

应当根据事发地政府是否有足够的应付能力，来确定应急响应行动的级别和程序。如果当地政府有能力应对已经发生的突发公共事件，就应当由其负责组织应急处置工作，上级政府部门可予以技术、资金、物资等方面的援助，强化属地管理责任；当地政府感到无力对付或危机规模跨省时，再升级到由更高一级的政府负责组织应对；对于已经发生或经监测预测认为可能发生的跨部门、跨省区的重大突发事件，直接由中央政府负责组织应对，形成以应对危机能力为主要依据的分级响应机制。

4、为应对危机提供专业救援保障

在专业救援资源保障方面，应当实施分类管理：（1）组织对政府应急部门和大型高危企事业单位管理人员的应急专业培训，以提高应急工作能力和效率。（2）吸收专家为政府应急工作提供专业咨询。（3）消防、公安、急救、医疗等专业队伍和单位，要以提高现场工作效率为中心，熟练掌握救灾抢险技术和装备，同时力争一专多能、专兼结合。（4）在应对大规模突发公共事件时，对非专业人员的动员，应当侧重于组织化程度较高的单位，机动人力资源可以考虑民兵和社会志愿者组织等，必要时申请军队支援。（5）对常见灾害事故和重点人群要组织宣传、培训和演练。

5、组织专家委员会

在各级政府中设立危机管理专家委员会，为政府预防和处置危机事件提供专业咨询。这个委员会应包括专业技术领域的相关专家和危机管理专家。原有部门建立的专家委员会较偏重技术因素，建议应适当增加管理专家、法律专家等。

6、统一编制标准化的应急管理术语和定义

政府应急管理是由一整套应急管理专业术语来表达的，每个专业术语都有特定的涵义，在实际中相对应的是组织和行为规范，也是对应急管理行为的具体要求。不是一件可有可无的小事。如果应急术语和定义模糊不清，或者理解上有歧义，在实际工作中就有可能产生偏差。目前各部门、各地区对许多应急管理术语有不同的定义和都有不同理解，有关法律法规和预案中对同一术语的定义也不尽相同，亟待统一规范。建议由中央有关部门组织法律、行政、技术和实际操作部门的专家，对应急管理的专业术语和定义加以准确界定，形成全国统一适用的、标准化的应急管理术语、编码和规范，提高应急管理水平。

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