完善政策体系 促进农村信用社发展的若干建议

合理、适度、有效、可持续的对农投资和金融扶持是促进农村经济发展、帮助农民增收的核心要素。农村信用社作为农村金融的主力军，由于自身服务“三农”的动力不足、能力有限，加之，政府支持的政策力度不够，严重影响了其服务“三农”作用的发挥，阻滞了小康社会建设的进程。为了使农村信用社在服务“三农”方面能够有更加直接、明确、有力的措施，政策的调整、良好环境的营造,显得至关重要。

一、农村金融需求与农村信用社现状

随着农村经济的发展，“三农”对金融的需求逐渐由传统的消费性需求向生产型、经营型转变，且需求量呈现加速度提高的趋势，近10年来，我国农村金融缺口每年都在5000亿元以上。截止今年上半年，我国农村信用社农业贷款8516亿元,占金融部门对农信贷总量的80%左右，大致形成了农村信用社“一社支三农”的局面。但农村信用社服务“三农”中又面临了许多困难，影响了其作用的发挥。

1、经营手段和配套技术相对落后。由于缺乏跨地区的结算网络，至今农村信用社所办业务多为传统的存贷款业务，不能签发银行承兑汇票， 98%以上的信用社仍未开办外汇业务，现行商业银行盛行的“一卡通”业务，农村信用社却不能参与流通。农村信用社的服务能力明显偏低。

2、资产质量较差。直到目前为止，全国农村信用社约有5000亿元的不良贷款，致使农村信用社在服务“三农”方面显得力不从心，缺乏可持续发展的能力。

3、贷款风险过大。农村信用社的主要金融市场在农村，服务的主要对象是农民。长期以来，由于农村市场经济发育的不健全，加之传统农业生产周期长，受自然的影响大，市场不稳，规模效益不明显，投资回报率低，使得农村信用社的信贷风险太大。

4、制约发展的政策因素多。1997年的金融体制改革，固化了农村信用社地方性金融机构性质的定位，使农村信用社失去了与其他商业银行竞争的平等待遇。在农村信用社市场分割方面，统一以县为单位组建联社的呆板设置，还导致了或在贫困地区规模过小或在经济发达地区竞争不够充分的矛盾，影响了农村信用社的发展。在风险化解方面，政府又没有提供积极的如农业保险、存款保险等政策保障。另外，国家规范性和补偿性政策又长期缺位。

5、农村信用社经营方向选择难。自主经营、自担风险的改革目标，必将促使农村信用社以市场经济主体的身份追求经济效益；服务“三农”的优良传统，又使农村信用社肩负着更多的政治任务。何去何从，农村信用社左右为难。

6、农村信用社自身发展动力差。1997年金融体制改革，使农村金融市场主体变得单一而缺乏必要的竞争，在某种程度上说农村信用社不存在被淘汰出局的顾虑，甚至已经让既得利益的农村信用社产生了不希望改革的动机，失去了发展的动力，

二、引导和支持农村信用社发展的政策建议

要使农村信用社走出困难，成为真正的自主经营、自担风险、自我发展的适应农村经济发展需要的金融组织，又要承担起服务“三农”、实现国家的政治目标与经济政策的金融载体，必须制定相关的政策措施，全社会全力打造农村信用社。

1、开放市场、引进竞争，逐步建立和完善我国农村金融市场体制。一要降低农村金融市场的准入门槛，鼓励更多的金融机构和资本进入农村金融市场，并在一定条件下允许外资加盟，逐步建立起多元化的农村金融服务体系。二要营造透明而富有竞争的农村金融市场环境，尽快制定农村金融市场准入和退出的标准和程序，做到公平、公正、公开、有序。

为了调动金融机构服务“三农”、全力支撑农村金融的积极性，应加强对所有服务“三农”的金融机构进行必要的扶持与补贴。一要建立对农贷款实时台帐，对支农贷款给予相应的政策扶持与补贴。二要通过各级财政，建立正常的政策性财政补贴机制，合理分担农村金融机构对农贷款的利息补贴、风险补贴；通过税收手段，减免对农村金融机构涉农经营的税收；通过货币政策，适当加大支农资金的再贷款份额。三是建立对农贷款科学的硬性指标体系。如规定每年农业贷款增加额的比例和农户贷款面应达到的比例。涉农金融机构由此而造成的经营损失，国家应给予全额贴补。

2、建立根本性的农村资金回流机制。国家应尽快从法律上明确进入农村的金融机构合适的存贷比，把完成一定比例的支农贷款作为义务，确保金融机构吸收的农村资金有一定的比例反哺农村。邮政储蓄机构吸纳的资金应通过人民银行用于增加农村信用社的支农再贷款。其他商业银行也应加大县域经济的投入力度，明确信贷准入条件和服务重点，分层次满足农村金融市场要求。

3、建立和完善农村金融风险化解机制。一要推行农业保险制度，保障农业持续发展和农民稳定增收的同时，为农村信用社的信贷投入提供风险补偿。要发挥各级政府的作用，完善政策涉农保险，鼓励和扶持非政府中介组织参与农业保险，鼓励和支持个人经营农业保险。多主体构建多类型、多层次的农业、农村保险体系。二要推行存款保险制度。用于解决农村信用社临时性支付风险和清偿性危机，并为改革后资不抵债的信用社建立退出通道。三要鼓励有条件的信用社等农村金融机构，把分散的农户组织起来，提供资金、技术、信息等，帮助农民做大优势，形成品牌，实现农业的一体化经营，延长产业链，提高农产品附加值，增强抗风险能力，从根本上降低金融风险。

4、优化农村信用社的经营环境，为农村信用社更好地服务“三农”和提高自身经营业绩解除后顾之忧。一要解决好不良资产的处置问题。成立托管机构帮助农村信用社剥离不良资产。二是切实加强社会信用制度建设。采用信用环境地方政府负责制，将社会信用秩序的整治和信用环境的建设纳入地方政府任期目标责任制进行考核管理，坚决打击恶意逃废债的行为，切实维护农村信用社的合法权益。三要构建农村金融信息服务平台。合理安排农村信用社参与地方政府的重大经济活动，让农村信用社及时掌握有关信息，不断提高决策的科学性和针对性；建立由地方政府牵头，当地各金融机构参与，共建企业信用查询系统和个人信用查询系统，切实解决“信息不对称”带来的各种障碍；四要构建科技与金融合力支农的舞台。农村信用社要主动与科技部门合作，帮助农村上项目、找市场，培植新的经济增长点。

5、顺应农村经济发展和农村金融改革的要求，将农村信用社的改革推向深入。一要引导农村信用社真正成为我国农村金融市场的主体。充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民、促进城乡经济协调发展的金融纽带作用。二要引导农村信用社朝着农村金融市场主体地位明确、产权关系明晰、内部管理规范的方向发展，努力从金融制度上给予农村信用社合理的安排。三要切实完善农村信用社法人治理结构。按照法人治理的组织架构和保证各机构独立运作、有效制衡的制度安排，真正做到“由谁出资由谁管理、出了问题由谁负责”。四要针对农村区域经济发展不平衡的特点，允许并鼓励农村信用社选择适合自身发展的经营模式；允许农村信用社跨区域经营；允许农村信用社对包括自身在内的农村金融机构进行兼并；允许并鼓励以农业产业化经营的同业行会为单位，建立相对独立的农村信用社或机构网点。在可能的情况下应考虑由国家提供适度补贴，帮助农村信用社建立全国范围内的结算网络系统，不断增强农村信用社在农村金融市场的竞争能力。五要创新农村信用社的产权制度与组织形式。经济发达地区的农村信用社，可以在自愿的基础上实行股份制改造，逐步向农村商业银行过渡。中西部地区、经济社会发展条件较差地区应继续发展和完善信用合作制，在吸收新增民间资本的情况下，向规范化信用合作社或农村合作银行方面发展。贫困地区应将难以维持但仍有一定作用的农村信用社改为农业发展银行的基层网点，专门从事政策性扶贫、开发工作，以改变现有信用社无法维持、更难发展的困境，并帮助国家政策性银行解决因缺乏基层网点不能有效行使职能的问题。随着经济社会的发展，再根据需要，由农民按照合作制原则组建新的信用合作社。以多元的形式适应多元的金融需求，实现农村信贷资源的有效配置。六要合理构筑省联社与各县市信用社的管理框架。省联社为基层信用社提供指导、协调和服务。省联社对辖区各信用社因管理的需要适当收取的管理年费应考虑降低标准，以减轻各基层信用社的经营压力。七要建立农村信用社行业管理组织。建立一个自下而上的全国性纯管理机构，一方面接受国务院有关部门垂直领导，负责制定农村合作金融发展的有关政策，另一方面与各省级信用联社形成上下级关系，了解信用社发展中需要解决的问题，并及时反馈国务院相关领导部门，发挥上传下达的联系和纽带作用，保障农村信用社的健康协调发展。

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