关于土地利用集约化的建议

九三学社东营市委主委、东营市副市长陈胜说，土地作为不可替代的经济要素，其空间位置的不可移动性、使用的排他性，决定了我们在土地利用过程中必须集约利用。为此建议：

1、改革土地管理制度，建立科学的管理体制是促进土地集约利用的前提。土地的国情决定了我们必须节省、集约利用土地资源，反对浪费和粗放经营，保护、整治和改善土地生态环境。而目前以价格为信号的市场配置机制的失灵、政府规划非权威性的弱约束以及行政机制上的人为因素和保证制度上的缺失，都成为影响土地集约利用主体在利用过程中选择行为的主要因素，导致土地的粗放利用。根据宪法，城市土地归国家所有，但事实上由各个单位占有和使用。由于对使用权的权能不清晰，在流转及流转收益分配方面遇到了难以逾越的法律障碍。农村土地归集体所有，但谁是集体的代表者，法律上也不清晰。在土地转用过程中县乡政府和村集体的代表都是受益者，农民虽是利益相关者，但由于其只具有承包者的身份，且承包权本身就比较含糊，因此，容易引发基层政府对农地转用的冲动，既损害了农民利益，又导致在土地充分供给条件下对土地的粗放利用。应从根本上解决土地产权明晰化和所有权主体虚置问题。为克服因土地产权关系界定不清晰、未来收益权不确定而难以形成长期性投入激励机制、土地经营中短期行为盛行的问题，必须对土地产权制度进行改革。改革的方向是改城市农村二元土地产权制度为一元土地产权制度，对农村土地实行国有化后，赋予农民永久土地使用权，如具备一定条件，使用权可以转让、抵押和继承，但不得改变用途。城市土地使用权也应长期化，土地70年使用权的政策不利于土地流转，因此不利于土地的集约利用，应认识到土地流转的过程实质上是土地的集约化过程。　
   2、强化规划的科学性、约束性、权威性。土地利用总体规划是针对全部土地资源，根据国民经济各部门建设需要和城乡居民需要，充分发挥土地资源潜力，以合理利用土地为目的，制定整体的科学合理的土地利用规划。区域空间规划、城市规划和土地利用规划要互相衔接，具有约束力和权威性。改变目前许多地方存在的多部门批地管地、政出多门的现象，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。土地的用途应通过科学的规划进行确定，而不能由行政长官来确定。规划修改应通过法定程序。
   3、制订开发区、工业园区设立和用地标准。工业向园区集中是加强用地管理、促进土地集约化利用的有效措施。2004年进行的开发区整顿，不是开发区和工业园区数量多的问题，而是开发区和工业园区大量圈占土地的问题。多数开发区和工业园区规模太大、占地太多、土地粗放利用、侵害农民利益，甚至土地征用后长期“晒太阳”，造成巨大浪费。因此，应制订设立开发区和工业园区的规则和标准，如每个地级市可设立一个开发区，规划面积不得超过10平方公里，首期开发面积不得超过3平方公里。每个建制镇可设立一个工业园区，规划面积不得超过5平方公里，首期开发面积不得超过1平方公里。另外，根据不同地区规定投资强度指标、建筑密度指标和经济效益指标，如东部地区和大城市郊区每亩地投资不得低于3000万元，西部地区每亩地不得低于1000万元。在地价上也要确定标准，土地使用权转让的价格由国家统一规定，根据级差地租确定不同地区的基准地价，不得将土地作为招商引资的优惠政策，以防止一些人以投资之名，行土地投机之实。
   4、在城市建设和房屋建筑的标准方面，贯彻集约用地原则。中国人多地少，节约土地、集约用地应成为中国的国策。不管是工业用地，还是城市建设用地，甚至是农村建设用地，都应该贯彻集约用地原则。我们应为生态环境留下足够的空间，应为子孙后代留下发展的空间。目前情况下，不仅应加强宣传，统一认识，而且应在城市规划、城市建设以及城市建筑方面制订标准。要按照城市规模确定建筑密度指标、容积率指标，撤销园林化城市指标，禁止或限制在大城市、中等城市近郊占用耕地兴建别墅区、高尔夫球场，可允许在远离城市的山区或海岸附近的非耕地上兴建，并收取高额生态建设税。大中城市应提倡高层建筑，限制五层以下住宅。小城镇也要限制平房的建设，禁止农家院落进入城镇。大中城市尤其是特大城市的城市中心应限制大户型公寓的建设。鼓励利用地下空间，城市广场底下应建设商场和停车场。所有高层住宅都应建设地下停车场。　
   5、征收土地占用税，对土地撂荒和擅自改变用途者严厉惩罚。土地占用税作为一个经济杠杆，是促进集约利用土地的有效手段，既能促进土地流转，又能减少土地撂荒，还能使乡镇政府和城市社区有一笔稳定的收入。农业税减免虽减轻了农民的负担，但也抑制了耕地的流转。建议一方面对粮食种植户给予补贴，一方面按照土地占用面积征收土地占用税，不管是城市还是农村，不管是行政机关还是企事业单位和农户，不管是耕地还是建设用地，一律按实际面积征收。税率根据级差地租计算确定。此外，必须对土地撂荒和擅自改变土地用途者给予严厉惩罚。　
   6、建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体制。随着土地管理体制的改革，建立与新体制相适应的以促进集约利用土地为核心、以用途管制为主要内容的新型土地管理体制就成为客观需要。用途管制是国际上通行的一种土地管理制度，其实质就是根据土地的不同类别，确定其使用性质，并按照使用性质的要求取消或限制土地权利人某些财产权的制度。审批管制又是土地用途管制的关键环节和关键措施，它不同于过去分级限额审批，而是严格程序、全程覆盖、全程管理，主要表现为对规划、计划的审批，对增量建设用地的审批，其中又细化为诸如城市土地改变用途审批、农民宅基地和农用地转用许可审批等。审批管制的实施将从体制上控制农用地向建设用地的流转，为土地的可持续利用建立保障体系。发展为第一要务，以科学发展观为统领，正确处理用地与发展的关系，坚持走资源节约型道路，以节约集约用地来支持、保障和服务于全面、协调、可持续发展，形成科学发展与科学用地的和谐局面。