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为促进我国农村公共物品供给法制保障，2005年8月24日至26日，由中国行政管理学会县级行政管理研究分会、九三学社中央社会与法制委员会、昆山市政府和苏州大学地方政府研究所联合在江苏省昆山市举行了题为“构建和谐社会：中国农村公共物品供给的法制保障”学术研讨会。中科院院士、九三学社中央副主席、江苏省政协副主席闵乃本，苏州市委副书记、纪委书记沈荣法出席会议并致词。昆山市委书记、昆山开发区党工委书记曹新平介绍了“昆山之路”的成功经验，着重介绍了昆山市解决“三农问题”、推进农村小康的具体作法。应邀参加这个探索求实的理论研讨会的苏州大学、北京大学、南开大学等院校、学术机构包括来自台湾省暨南大学、东海大学等50多名专家学者和相关部门领导出席了研讨会。会议随着一系列主题报告展开，随后在分组讨论中就中国农村公共物品供给法制保障问题进行了充分的讨论。会议期间，代表们参观了作为本次研讨会调研案例---昆山市的新型农民公寓、图书馆、和体育文化等设施，昆山农村公共物品供给方面的成就给代表们留下了深刻的印象。此次昆山会议的创新意义在于会议是学术界和政府合作、也是执政党与参政党联手,共同探讨解决我国社会难点问题的尝试。会议地点选择江苏昆山,不仅因为昆山在我国县级市中经济发展独占鳌头,而且昆山在农村公共物品供给方面自成典型、独具示范价值。中共昆山市委书记曹新平在开幕式上做案例分析时,提供了大量的数据和图表,生动地展示了昆山市在农村公共物品供给方面所取得的成就。例如,昆山以创业就业为重点,深入推进“三有工程”；即以“人人有技能、个个有工作、家家有物业”为目标,多层次、多渠道、多形式地开展劳动力培训,
统筹城乡劳动力就业，鼓励群众办实业、搞物业，建立农民创业指导服务中心、农民创业担保中心、农村社区管理服务中心，促进全民创业:例如,昆山以服务为根本,进一步完善农村"五道保障"。即昆山根据自身的综合实力,逐步加大财政转移支付力度,建立了以低保、养老保险、医疗保险、拆迁补偿、征地补偿为主体的保障系统。2004年率先推行农村基本医疗保险制度,基本实现了“老有所养、病有所医、弱有所扶、贫有所济”。昆山以公平为价值导向，积极落实弱势群体的帮扶机制。一方面，积极落实和完善弱势群体在就业、就学、就医、居住等各方面的帮扶措施，尽力缩小贫富差距，另一方面，对那些不能进入“低保”，又不符合“五保”的家庭，采取亲帮亲、邻帮邻、党帮群，先富带后富等措施，促进共同富裕。同时，逐步完善社会救助体系。又例如,昆山实施平等机制,逐步推进农村基本保养保险与城镇职工养老保险的并轨，完善并落实城乡养老保险一体化。来自昆山市相关职能部门的领导在分组讨论中,介绍了昆山在农村合作医疗、农村养老保险以及农村义务教育等方面的具体做法。与会公共行政管理学领域的专家、学者以及政府官员领导就中国农村公共物品供给的义务教育和法制保障这两个主题开展了深入的研讨。大家虽然也对如农村的公共交通系统、水利灌溉等门类繁多的公共物品的斟别、提供也进行了探讨，但因时间有限，会议无法面面俱到。再者，专家学者们也认为如能在体制上有所创新突破、进而解决以上两大关键难题，其它农村公共物品的供给问题均可迎刃而解。
会议期间，专家、学者以及政府官员领导们畅所欲言，富有成果地达成以下具体共识：
一、
农村公共物品的定位及建立中国农村公共物品供给体系的重大意义
党的十六届四中全会提出要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建构建社会主义和谐社会的能力”；全面建设小康社会、基本实现现代化的总体要求。而“三农”问题长期以来在社会保障、教育、医疗保健等领域内所反映的严峻问题就是我国整体经济和社会健康发展的瓶颈。能否解决好这些问题，为农村有效提供公共物品成为我国各地经济、社会均衡发展全面建设小康社会和构建和谐社会的关键。要做好农村公共物品的有效供给,科学准确地定位我国农村公共物品是解决这一问题的前提。与会人员从不同的角度对农村公共物品进行了划分,并提出了不同类型农村公共物品的供给模式。计划经济时期,我们不分公共物品和私人物品,统统纳入政府供给范畴,结果是私人物品的供给无法包办,公共物品的供给又严重不足,反而侵害了私人利益、挫伤了人民的积极性,铸成了僵硬的、高度集权又难有作为的管理模式。当今我国农村公共物品可以划分为纯公共物品和准公共物品,纯公共物品是指具有非排他性和非竞争性的物品和服务,准公共物品是指介于纯私人物品和纯公共物品之间的物品和服务。前者更多由政府供给、也应该由政府提供；而后者则可以引入市场机制,通过竞争的模式来实现有效供给,或者更多地借助社会力量。还有的把农村公共物品划分为硬公共物品和软公共物品；或有形公共物品和无形公共物品。硬公共物品或有形公共物品是指看得见、摸得着的公共物品,如公共设施；无形公共物品或软公共物品是指政府提供的在市场经济环境下法律、政策、制度以及农民的精神需要的服务。为了最大限度地降低社会矛盾激化、冲突,不但要重视硬公共物品的供给,还必须关注农村软公共物品的有效供给问题。其他学者则有从人权的角度,把农村公共物品划分为满足人们生存需求方面的公共物品和满足人们发展需求方面的公共物品,前者如养老保险、灾害保险和医疗保险等,后者则包括教育、科技推广、农技培训和文化娱乐等。农民在不同的时期,不同的地域有不同的需求,有效的公共物品供给意味着必须更好地把握农民的这些需求。而我国农村公共物品供给中的存在着的重要问题是“供非所求”,为了更好地解决这一问题,应该进一步把我国农村基层民主建设与农村公共物品供给有机地结合起来,发挥农民在的参与功能。
现实中,由于对我国农村公共物品定位不够准确、科学,在很大程度上影响了我国农村公共物品供给的有效性。有学者在亲身实地调查中发现,由于我国农村卫生医疗服务定位不准确,严重影响了乡镇卫生院卫生医疗服务提供的有效性,导致了乡镇卫生院在农村合作医疗中的角色异化,也导致了农民和地方政府在公共物品供给中发生冲突、对立。构成潜在的严重隐患。
由于公共物品是一个非常大的概念。中国农村公共物品供给现状、可提供公共物品分类、界定必须纳入法制保障框架。农村公共物品分类在学术上是依不同的标准进行分类。分类又有多种形式、办法。如纯公共物品与准公共物品。根据公共物品的性质，学者们一般主要将公共物品分为两大类型：一类是纯公共物品；国防、公共安全等：另一类为准公共物品；如基础设施和公共交通系统、水利灌溉设施等。分类的真正实用价值主要应是有利于规范界定政府可以有的放矢提供公共物品的范围，有利于有效的利用有限的资源、管理好公共物品，便于具体操作。农村公共物品的理论界定对象我国这样庞大的发展中国家尤其有重要意义。因为农村公共物品是以广阔的地域标准为基准的概念。通常指在农村范围内政府部门、社会中介组织或农民组织为了促进农村发展所提供的具有公益性的物品或服务。包括农村地区的电力、道路桥梁、农田水利灌溉设施等基楚设施的建设与维护，同时还包括农村义务教育、计划生育、农业技术推广与培训以及文化娱乐以及农村医疗、社会保障、农村救灾等一系列公共物。农村公共物品根据不同标准可以进行多种分类：如按受益范围，可分为全国性公共物品和地方性公共物品；也可依功能而划分。本着求真务实，解决问题的原则，参加研讨会的专家学者最终达成共识：政府应根据需求提供农村公共物品应具有的政治重要性、经济上的可承受性和行政管理上的可实施性，最终用法律规范形式给予限定并立法保障供给。代表们研讨的交点主要集中在农村义务教育和农村医疗、社会保障。
二、
农村公共物品供给的模式、种类及其法制保障
与会人员普遍认为,传统计划经济下的政府公共物品供给的垄断模式,显然不合适我国国情。在社会主义市场经济体制下,应该积极探讨和寻求灵活的农村公共物品供给模式,突出模式的多元化,注重地域的差异性与供给模式的多元性,从而提升供给的有效性。这样,既可以增加农村公共物品供给的总量、提高广大农民的生活质量,也可以缓解供需矛盾,减轻政府的压力。有的学者在主题发言中概括了我国目前农村公共物品供给模式的特点:首先从结构上看,农村公共物品供给主体从传统的单元主体向多元主体转变,政府部门、赢利性组织和第三部门共同构成的我国农村公共物品供给主体中,三位一体的合理结构日趋明显:其次从过程上看,正处于由政府传统的垄断供给模式向供给主体之间相互竞争的转变过程中?目前,对于纯公共物品的供给,主要由政府买单,但是，实际上各地地方政府特别是县级政府的作用参差不齐；如昆山市政府能做的是多数西部省政府也难以望其项背的。这取决于各地的经济发展水平和特定条件。因此，对于准公共物品的供给,采用什么方式,运用什么机制,各地情况五花八门,有的地方、特别是经济相对发达的地区,已经展现为三位一体的主体结构,有经济相对不发达的地区,特别注重体制上创新。有学者以广西"五保村"模式为个案,揭示了农村社会福利体制转型与创新的价值:注重结果,对供给主体的评价应强调成本效益原则。原因很简单,因为我国还处于发展之中,农村还没有进入小康水平。上述这些特点,提示我们：我国农村公共物品的供给模式应逐步走向合理化。还有学者在公共物品提供方面提出了政府主导、社会主导和政府社会共同主导的三种模式。实际情况是,不存在绝对的政府主导和社会主导,西方的经验表明,政府和社会共同主导农村公共物品不失为一种有效的模式。在我国现阶段,社会主义市场机制正不断地完善,社会也呈现多元化的趋向,因此,更为贴近我国实际的模式应该为政府和社会共同主导模式。但是,值得注意的是,我国的中介组织和第三部门在农村公共物品供给过程中,其作用还远没有成熟到有效地发挥。因此,进一步理顺地方政府、中介组织、第三部门之间的关系,创造良好的政策环境,促进中介组织发展,适当地向其放权让利,积极地、有创议地转变政府职能设计,是我国农村公共物品供给创新中必须面对的一个重要问题。还有从社会资本的角度看待我国农村公共物品供给的模式问题；即社会资本能有效提供和促成公共物品的增量,能够提高公共物品供给的质量,地方政府应该注重发掘民间社会资本并加以积极地引导,建立长效机制,发挥社会资本在农村公共物品供给中的作用。来自台湾的学者则侧重于介绍台湾农村的经验,建议借鉴其中的某些成功之处,来实现大陆地区农村公共物品的有效供给,如东海大学教授以台湾农民健康保险与全民健康保险的政策执行为例,建议借鉴台湾的社区经验,营造多元主体的农村公共物品供给体制。与会代表普遍认为,我国农村公共物品供给模式的创新,应该与当地的经济和社会发展水平相适应,在这方面切不可操之过急,否则,就可能走向与我们预期南辕北辙；首先，必须以政府理念创新为前提,以中央政府的责任制来推动,否则,我国农村公共物品供给模式的创新就只能纸上谈兵。大多数与会代表认为,我国农村公共物品的供给是一个系统工程,正在发展与完善之中,法治应该成为解决农村公共物品供给的重要保障。目前我国农村法治资源还相对稀缺,农民法律意识比较淡薄,相应的法律法规远没有配套,农村公共物品供给中“人治”色彩较重。因此,必须将这一问题纳入我国法治建设的整体框架中去思考。首先必须树立“公正”的理念。与会学者认为,市场经济带来的不可避免的问题之一就是结果的不公正,广大农民总体上成社会弱势群体,这也是市场失灵的一种表现。就和谐社会的构建而言,经济的发展与社会公平是两个最起码的基础性前提,两者相辅相成,缺一不可。然而,就目前中国的具体情形而言,社会公正制度滞后于经济发展水平,制度性缺失正影响着经济增长的效率,社会公正问题已成为不可回避、必须高度关注的大事。与会学者普遍强调各级政府官员要理解社会公正理念的重要性:其次,在制订公共政策的时候,不应该把经济发展作为唯一的出发点和目标,而应该研究和合理定位经济发展与人民利益、尤其要与农村居民的收入成正比,用实体利益诠释社会公正:第三,在农村公共物品供给的内容上,应注重法律制度的建设。目前主要侧重于建构基础性的社会救助和社会保障体系、整体性的农村卫生医疗供给体系、全民性的农村义务教育体系:第四,在农村公共物品供给的程序中,体现价值正义。与会代表认为,目前,我国农村公共物品供给中存在着行政权力滥用的倾向,作为服务对象和接受者的农民,缺乏必要的参与和表达意愿的程序机制。有的学者借用罗尔斯的观点,把程序正义划分为完善的程序正义、不完善的程序正义和纯粹的程序正义,来分析我国农村公共物品供给程序中的正义价值问题:有的学者认为必须设立和完善必要的听证程序,以保证农民更好地参与,防止行政权力滥用:最后,在检验农村公共物品供给的结果时,要确立与完善监督机制和评价机制。与会代表较为共识的观点是,必须建立科学合理的评价标准,采用开放透明的操作模式,才能保证农村公共物品供给的监督机制和评价机制的有效,也才能保证农村公共物品供给良性循环和持续运行。与会代表还认为,地方政府应该注意提高农民素质,增强其法律意识,才能为农民提供基本的公共物品中,保证初级的社会公正,体现社会主义法治的价值。
三、
国家所要提供的两大重要农村公共物品
1、应把12年义务教育列为头等公共物品公平地向城市和农村提供
以1986年中国颁布义务教育法为始，普及九年义务教育20年来，农村义务教育虽有所改善，但却一直笼罩在“贫困”的阴影下，毫无起色。1986年《义务教育法》第5条规定：凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年限的义务教育。第10条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。在农村，政府虽早已提出义务教育的目标，但改善非常有限，最大的障碍就是由于财政问题，没有实施全部的免费教育。专家学者们建议指出，目前，我国的教育投入约占GDP的3%，低于世界平均5%的水平，完全有能力实现12年义务教育制。那种认为我国目前财力有限、只能优先发展经济再发展教育的观点是一种以经济建设为中心为借口、对执行过程中的各种问题加以掩饰的行为。事实上，且不论12年义务教育为振兴中华赶追世界发达国家的第一要务，即使9年制义务教育在我国已实行多年，还是步履维艰、障碍重重，特别是农村地区，动辄数百元、上千元的学杂费和各种各样的乱收费，已成为农民家庭沉重的负担。其实，中国义务教育目前的问题不是9年、12年的问题，而是现有的义务教育制度能不能完全兑现。当前我们的财政快速增长完全有能力实现义务教育，不仅是现在的9年，应延长到12年以赶上发达国家水平，在激烈的国际竞争中立于不败之地。根据有关国际组织统计，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。从可行性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。这些比我们收入低得多的国家都能够实行义务教育，我们为什么不能！有学者在讨论中甚至指出：如果能把我国各级政府每年用于公车和公款吃喝招待费用的6000亿元支出压缩1/3用于农村中小学教育，便能解决很大的问题。实际情况确实如此，我们的教育经费占GDP的比例不仅偏低，而且其增速远远落后于财政收入的增速，这与“教育优先”、“教育为本”的国策是不相协调的。
目前在农村，9年制义务教育实施是关键，有些问题已经到了非解决不可的地步了。2004年《中国教育报》对174个地市和县教育局长的问卷调查显示，超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，有58%的农村学校危房改造经费无法落实，超过40%的小学仍然使用危房，超过30%的农村小学“粉笔论支有限发放”，接近40%的农村小学“交不起电费、有电也不敢开电灯”。由于农村教育投入不足，导致优秀教师流失严重，优秀大学毕业生更是难以吸纳，直接导致我国国民整体教育质量下降。农村义务教育为什么长期得不到解决？这有现实的原因、体制上的原因，更有历史遗留的深层次原因。从现状来看，虽然中央三番五次强调重视农村教育，但现实中各级地方政府的“政绩观”是，修路、建楼、抓工业、增加税收，这样上任伊始就能有钱花；而投资教育是投资大、任内不见效的百年大计，是地方官员最不愿干的。因此，既便投资教育，也宁愿重点照顾获利快的大学院校。从体制上看，虽然现在中央把乡镇以下的教育财权收归县以上财政统一管理以减少节流、挪用、贪污等腐败行为，但仍不能做到全国通盘考虑、均衡发展。结果仍是富裕地区教育负担轻，贫穷地区教育负担重；城市教育负担轻，农村教育负担重；东部的教育负担轻，西部的教育负担重。从历史上看，农村义务教育薄弱是城乡“二元制”的经济结构在教育、医疗、交通等社会公共领域内的绝症痼疾，最终导致“农村义务教育不义不育”的结果。作为公共物品，提供农村义务教育事关农村发展、农民减负、社会和谐稳定和国家未来发展进步等大问题。家宝总理在政府工作报告里提出了：“免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”这固然令人鼓舞，可细想起来，如果这些具体问题都要总理事必躬亲，中国推行免费义务教育的前景确实难以令人感到乐观了。一位专家指出，即使到2007年全国所有农村中的贫困学生都能上学，最终达到普遍的免费义务教育，要在质量上跟上发达国家与当今世界飞速发展的科学技术文化水平相适应的、教育的高水准仍有很大的差距。投入不足的体制性因素情况表明，在中国农村，教育经费所占家庭支出的比重非常高。好多农民已经是脱贫了，但是一旦一个孩子考上了中学，特别是上了大学，基本上又重新返贫。现在农民一年实际可支配的现金收入大概2000元算，在农村供一个中学生一年大概要800元，两个学生就是1600元，大多数农民是无论如何也负担不起的。
究其原因，是不合理的农村教育财政责任分配体制。从目前的投入分担看，县级以下财政“小马拉大车”，负担了最重的教育包袱。由国务院发展研究中心调研得出的数字是，农村义务教育财政支出的78％由乡镇负担，9％左右由市财政负担，省财政负担11％，中央政府负担不到2％。与会体制内外的专家学者都承认，农村教育发展不利与我国现行的义务教育以及整体公共行政、财政管理体制落后有关。从1985年到2001年，中国实行以乡级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制，导致严重的教育经费不足。2001年始，探索地把农村义务教育的投资主体升格为县级财政，但情况至今仍没有根本好转。原因是东西部的政府财政实力悬殊。当一些沿海地区准备推行高中阶段的义务教育时，中西部农村中5％-10％的儿童没有机会进入小学，15％-30％的儿童无法接受初中教育。这种不成熟的政府公共行政管理体系统控下的教育经费补偿机制使得在中国农村基本上每一次改革都会影响到教育：第一次费税改革是这样的，第二次减征农业税还是这样的，地方财政收不到那么多钱，自然会减少开支，所以每次受到冲击的首先就是农村教育。原因在于各级财政并没有给予教育提供保障，或者说没有真正重视到确立农村教育在各级财政中的法定地位，即没有令人信服、依法保障供给的法制承诺。因此，专家学者就农村义务教育荐言，在改革设计由中央政府统控实施全国义务教育的公共行政管理机制的同时，国家应迅速通过立法提供实施保障。当前，随着我国经济实力的增强，中国实施12年义务教育完全免费制，已具备了条件和基础，特别是应首先从农村开始。专家学者们提供了一份测算数据作为参考依据对问题的实质加以分析。长期以来，“政府财力有限拿不出那么多钱”是农村全部实行免费义务教育的标准答案。农村义务教育免费到底需要多少钱呢？据教育部的估算：目前，学杂费和教师工资两项合计，他们粗略掌握的数字是600亿至1000亿。在农村义务教育的费用测算上则出现了多个版本。第一个版本来自学界：每年用于学生费用的开支是675亿元；第二个版本来自国家统计局：农民义务教育学杂费的负担为845亿元；第三个版本来自农业部软科学委员会：大致推算政府一年需要的财政投入为688亿元；第四个版本是亚洲开发银行得出的结论：农民每年的义务教育负担为210亿。亚洲开发银行的分析报告认为，无论是845亿／年还是210亿元／年，按照中国每年2万亿元的财政收入，其所占比例并不很多。如果仔细算算，很多费用是完全可以避免的。比如采用许多发达国家的节约、环保的作法，废止我国现行的教科书“一次性使用的”的浪费办法循环使用，我国有在校中小学生2亿2千万，书费在所交书杂费用中分别占53.1%和69.4%,若按每学期平均1500克重计算,若每本能循环使用5年,可节约528万吨文化纸,
若以中小学人均课本费180元计算,扣除平均成本,全国每年至少可节约书费316.8亿元;如循环使用5年可节约1，584亿元。如能杜绝出版社旨在谋取暴利的“豪华课本”，学习成本还会大大降低，如果每位中小学生在课本上能少花5元，全国就可节省10多亿元，可让500万名农村失学儿童走进课堂。还可大大减少砍伐森林和造纸工业排放的污染。
专家学者们普遍认为应该考虑将义务教育通过立法逐步过渡到全部由政府、尤其是中央政府主要承担并指出：在当前三农问题日益严峻、社会不稳定因素增多的情况下，免费提供农村义务教育，等于通过减少农民支出而增加其收入。以每年农民可减少100亿-400亿教育负担来计算，等同于增加农民平均收入0.5到2个百分点，其脱贫的长期效果和深远的历史、政治、经济和社会意义远远大于减免农业税等物质意义上的短期扶贫。
另外，如何排序问题比有没有钱更重要。1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2％，发达国家平均水平是5.5％，发展中国家平均水平是4.5％，而当年我国财政性教育投入只占2.3％，比许多非洲国家都低。当时，中国政府定的目标达到4％。但到二十年后的今天，这一目标还没实现，我们的比例还只有3％左右。于是在世人面前，中国出现了一个令人费解的现象，一边我们的GDP一直在高速增长，财政收入也在猛增，而另一边教育经费严重短缺。问题出在政府如何排序上：我们是把人的成长放在第一位，还是把经济增长放在第一位？我们是把全民义务教育放在第一位，还是把少数人的精英教育放在第一位？我们是要百年树人，振兴中华，还是只重眼前政绩，抢收经济利益。各国在初、中、高三级教育投入中高等教育所占比例平均为16%，18%则算是高水平了，而我国居然高到24%，大大超过发达国家的水平。专家学者均认为我国的排序有问题，当前我国高等教育扩招、扩投所造成的社会问题已开始显现，大学毕业生已给劳动力就业市场造成强大压力，成为新的不稳定因素。专家学者们冷静地观察认为：扩大各种专业技术学校发展是最佳选择；纵观英国、德国在发展中的成功经验就是重视结合国家科技发展的中等专业技术教育。我国先在在着方面非常落后，农业领域内更是如此，对此应给予高度重视。比较之后，我们就知道排序问题比有钱没有钱的问题更重要。这的确是一个国家态度问题。二十世纪九十年代以来，各级政府将更多的财力用于经济、科技和道路交通等高回报项目的发展，财政投入的原则主要从投入产出比来考虑，而教育在短时间内是很难看到利益回报的。但从振兴中华民族的万世国基看，没有任何一项投资的回报能与之相比！人们可以预见但难以用数字衡量的回报就是随着教育投资的增加，一个国家的政治、经济、社会治安等成本会直线下降。这实际上是政府对教育投入的态度问题。康有为看到中国积弱而为列强宰割时，痛心疾首地呐喊：“欲任天下事，开中国之新世界，莫急于教育”。这在今天仍是振兴中华的第一要务！教育兴国的最大受益者日本在明治维新，以及战后经济最困难的时期，都把教育当作头等大事加以力保。明治维新能把日本从一个一无所有的落后穷国在短短的几十年间变成世界强国，根本原因就是强制实行义务教育；从1895年甲午战争打垮中国；1905年日俄战争战胜沙俄，世人只看到日本国力飞速增强，往往忽略了日本强制实行义务教育的艰难历程。睦仁天皇下令实施义务教育，除了免费上学外，还必须免费向每位学生提供一顿午饭，可是天皇没钱，一切都要由各级官吏自行解决，办不到的官员就会受到严厉的处罚。最终，在天皇死前一年，1911年，日本成为当时世界上唯一的一个脱盲率100%的国家，超过了当时最先进、强大的英国的接近100%的脱盲率。事实证明技术操作问题不是不能解决的。我们今天传播技术手段如此发达---广播、电视、卫星、网络通讯等，比明治维新时期的教育成本要低的多，执行起来也要容易得多。睦仁天皇在45年里办到的事情，我们办不到，说不过去。2003年召开的农村教育工作会议是建国以来的第一次，而今年将农村义务教育问题写进政府工作报告也是第一次。希望今后财政对于教育经费的投入将会有所增加。
“以县为主”农村义务教育管理体制虽有所升格，目的是加强农村义务教育管理，保证经费投入，减轻农民负担，促进农村义务教育持续健康发展，但仍没有从根本上解决问题。关键是从根本上进行变革：即农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由中央政府承担，目的是要解决好教育管理的权责结合、人财事更加集中统一的问题，提高教育资源的统筹和配置效率。
2、农村医疗保险和社会保障体制只能逐步完善
作为公共物品，农村医社保建设是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分。它关系到广大农民的切身利益、农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。随着我国城市化进程的不断加快，传统的农民“养老靠家庭、就业靠土地”的传统模式已步入绝境；农民因病致贫、因病返贫、农村公共卫生力量薄弱、就业、养老无保障等问题，严重阻碍了经济发展和社会进步，更无法适应飞速发展的城市化进程、实现城乡融合的大趋势。党的十六大明确提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，并作为建设“物质文明、政治文明、精神文明”、逐步建立起一套有中国特色的农村医社保体系指导思想，成为当前我国农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。我国13亿人口中9亿在农村，农业、农村和农民问题是决定改革开放和现代化建设能否成功的关键。没有农民的小康就没有全国人民的富裕生活，没有农村的医社保，我国的社会保障体系就不可能完善。只有建立起能够体现公平原则、完善有效、城乡统一的医疗社会保障制度，才能有效改变城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况，提高农村的社会文明质量，实现社会稳定和国家的长治久安。
因此，专家学者在讨论农村医疗和社会保障建设时气氛热烈、态度谨慎。因为这一问题比义务教育要复杂的多，其政治风险、经济成本极难预期。仅就我国养老保险一项就突显困难程度；我国已进入老龄化阶段；有1/10人口年龄超过60岁，但是养老保险覆盖率还不到10%。医保难度更大；农村医疗90%以上的人口要看病全靠自费。据在最近的中国-欧盟可持续发展分论坛上，我国卫生部代表称，2003年，中国疾病经济负担达到了1.2万亿元，增长速度高于国民生产总值的增长速度，实现国民健康与经济的可持续发展任重道远。中国国民健康面临着双重疾病负担，一是传染性疾病，包括AIDS、SARS、TB、乙肝等；二是慢性疾病，包括循环系统病、恶性肿瘤、糖尿病等。同时，中国的疾病经济负担也逐年增加。1993年，我国的疾病经济负担为3208亿元，占GDP的9.3%；2003年，疾病经济负担达到1.2万亿元，占GDP的10.3%。疾病经济负担的增速大于GDP的增速。卫生部代表在呼吁政府加快城乡居民基本医疗保险医疗救助制度建设，提高居民疾病风险防范能力的同时，提出政府要承担基本医疗服务的筹资与分配责任，尤其要减少贫困和弱势人群疾病负担，实现社会互济和风险分担。此外，他还提出要发展社区卫生服务，加强农村卫生服务能力建设，在乡镇设立专职卫生管理机构或人员。但实际情况是：全国县以下公共卫生机构只有近1/3仍在较为正常地运转，1/3正在瓦解的边缘挣扎，另有1/3已经垮台了。结果是很多传染病地方病不但没有降低，反而上升。由此看来，问题已严重到中国是否还能保住现有的这张千疮百孔的公共卫生防疫网了。除了投入资金问题，一些管理混乱无序上的问题反映出对农村的公共卫生、农民看病的基本需求没有给予的重视。如给人看病的农村医生的生活待遇还不如给牲畜看病的兽医有保障等。政府的观念和行为对很多问题的解决至关重要；未雨稠缪和曲突徙薪后果是截然不同的。
解决这些难题，《大学》中阐述的：“国不以利为利，以义为利也”的治国准则在薄弱的经济条件下是否要遵循成为对国家政府的严峻考验。专家学者们认为道义上国家必须全力推进全民医疗社会保障计划，但在我国还没有富裕到能有充足的人力物力建立医疗社会保障体系之前，在人口众多的农村只能采用一些过渡性的办法，先解决农民的一些突出的实际困难。如医疗保障，可以将过去人民公社时期的乡村医疗办法创造性地加以改进运用，包括成为卫生经济学中成功典范的“赤脚医生”，以乡村社区医疗合作的形式，进行缴费统筹，政府给予相应补贴，借此保证农村人口享受最基本的医疗，降低农民的医疗成本等方案。这是以小的支出取得较大效果的一种务实办法。又如养老问题，可通过农村社区设立集体养老院，由地方财政担负基本开支，多方筹集慈善捐款，收养特殊群体中的老年人，也可接受不符合条件但有条件也愿意交纳一定比例费用的老人。这是一种代价小而见效明显的方法。
历史地看，医疗保险和社会保障制度从城市扩展到农村是经济发展到一定程度，具备了相应的社会经济政治条件后才有的发展进程，且要由多方面的因素所决定。德国是开创先例的国家。它在1883-1889年先后立法开始了工人“医疗保险”、“事故保险”和“养老保险”，可直到1957年才迟迟开始实施“农民养老保险”。再如，日本是1941年开办厚生年金保险的，30年后即在1971年才建立农民年金保险；美国1935年正式举办职工养老保险，虽然其经济实力雄厚，但也是经历了近50年后，农民保障计划才全面铺开；加拿大农民年金计划开展时间是1990年，比起其1927年的工人养老金计划晚了64年；要注意的是此类国家的农业人口都不足3%。近邻的韩国、日本和我国台湾省的医疗社会保障体系也是在经济高度发展、财富高度积累后才开始建立，其农业人口也都在5%以下。而我国要从无到有，解决相当于整个欧洲的人口的农民医疗社会保障，难度之大，史无前例。与会台湾的学者也认为要在我国大陆实施农民医疗社会保障，经济、政治风险没有先例可援，必须慎重。历史地看，各国农村社会保障法令或社会保障制度都在仿效城镇社会保障的办法，但都是在“工业化”经过一个相当长时间以后，约在工业积累的财富能够反哺农业的工业化中期以后，政府才出台扮演社会保险的主角，以立法形式为农民提供满足基本生活保障的社会政策和法治管理。因此，我国很难逾越经济与社会保障的客观发展规律。只能根据我国不同区域的农村经济发展水平，开展多层次、多形式的探索工作，为我国农村经济可持续发展积累经验。根据我国农村现有经济条件，在一个较短的时期内推进全面的农村医保、社保体系建设，是不现实的。我们应把这一工作当作一项长期的工程逐步进行，切忌欲速不达。广大农村地区应着重以解决贫困问题为核心，以农村最低生活保障为主导思想，以社会救济为辅助，为农民提供最基本的生活安全保障。同时也要根据各地、各类人群的实际，因地制宜以开办合作医疗、非赢利性养老院等过渡性办法来提高农村居民的福利水准。医社保对国民的生产、生活需要而言是有轻重缓急之分的。据此，以经济发展优先带动医疗社会保障建设是难以改变的。另外，在集资时，政府、个人以及乡镇的各类企业都要各承担一部分费用，不论是采取哪一种缴费分担的方式，都是要以经济的发展为后盾的。城市农村的社会保障体系建设都是如此。可以说，没有十多年的工业化发展为依托，今天在城市实行的一套社会保障政策是不可能搞起来的，尽管这一体系覆盖率还十分有限。而9亿多农民，各地情况千差万别，建立医社会保体系的难度远大于城市。如果没有一个农民收入持续上升的过程，就不可能有医社保体系。农民增收，农村经济才有活力，整体经济才会发展，才能提供真正有力的保障，消除贫穷和各种社会问题；最终建立农村医社保体系。在此之前，地方政府的财政支出和农民的自缴费用如果侵害到财政的造血机能和良性循环，影响到农户再生产投资甚至基本生活，强行建立医社保就会好心办坏事。强调发展经济，并不是说要忽视农村社会保障建设。农村、农业经济落后，使农民有很多实际困难需要解决，筹集社保资源，选择解决最紧迫的问题，尽力为农民提供基本生活、生产保障，是我国构建和谐社会、振兴经济发展的大事。
建立医社保体系务必要找到关键难点加以突破。即对农民反映最强烈、困难最突出能提供帮助、对农民走出贫困恶性循环有推动力的社会保障问题提供帮助。因此，首先是贫困人口的保障问题。发展医社保事业的根本目的就是解决贫困问题。对农村而言，解决农民在经济变动中的实际问题首先是解决温饱。这一难题破解不了，构建和谐社会只能是空谈。因此，农村医社保的重点就是把城市正在推行的最低生活保障线推广到农村。
如能逐步顺利实现农村医社保制度，会有利于推动城乡融合、加快我国的现代化进程。过去几十年来，以城市和农村户口为界，二元经济下中国城乡的医社保制度迥然不同。但是，随着社会主义市场经济的逐步建立，经济的发展要求市场对人力资源、资金和物资等在全国范围内的大市场进行统一配置，这就必然要求农村剩余劳动力冲破户籍制度的桎梏自由地流动。建立与城市社会保障体系有机衔接的农村社会保障制度，有利于消除城乡壁垒，促进农村剩余劳动力向城市转移。同时，由于大量青壮年农民进入城市后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出。也需要我们必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧建立相应的应对机制以防患于未然。能有一种行之有效的医社保体系，为农民提供社会养老保障，是解决“三农”问题的关键，也是全面建设小康社会的有力保证。也等于增加了农民的收入，是解决“三农”问题的好的扶贫方法。当前，农村消费不旺，除了农民收入增长缓慢外，一个很重要的原因就是农村的养老、大病医疗问题尚未很好地得以解决，农民有后顾之忧。为此，解决好农村养老及大病医疗等社会保障问题，不仅是化解城乡矛盾，确保农村持续稳定发展的一项重要举措，同时，解除农民后顾之忧，对增强农民对社会的信心；调整稳定农民的消费预期，启动农村市场，拉动我国整体经济发展将起到重要作用。
中国革命实践证明，农村的稳定是中国社会稳定的基础。随着农村经济的发展和改革的深入，劳动者的经营风险越来越大。一次风险就可以把一辈子的生产和生活积累全部花光。加上原来以集体经济为基础的保障体系的解体，完全依靠家庭养老难以为继。如能通过社会保障代替家庭保障和土地保障，就可减轻家庭负担，缓解农村贫困，增加农民福利，缓和家庭矛盾，维持社会稳定。特别是随着老龄化、城镇化、家庭小型化的发展和思想观念的变革，传统家庭养老保障模式受到严重挑战，计划生育的基本国策也受到了严重威胁，建立和推行相应的医社保制度来解决农民的生活问题势在必行。
农村社会保障制度从诞生到发展，在发达国家中己有半个多世纪的探索和实践。在中国，也有10多年了，得到党和国家的高度重视。农村社会保障也第一次被写进了党的十六大报告。虽然农村社会保障建设还处在试验阶段，但是，政府要从实践“三个代表”重要思想，和落实科学发展观的高度，充分认识开展农村社会保障工作的重要性，把农村社会保障工作列入我国经济社会发展的总体目标，进行统筹规划。政府必须认真组织、注重引导，并加强政府的宏观调控和监管；中央政府必须履行责任、发挥作用。如果可能、经济条件允许的话，一是要对社会统筹的基本社会保险部分实行强制征缴。二是财政要改变目前用于医社保的财政支出份额偏低状况，加大财政对社保投入比例。三是要构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制，规范基金管理，确保基金安全。四是要根据地方经济的发展水平，对各项社会保障制度不断进行调整，逐步扩大医疗社会保障的实施范围，逐步提高全国医疗社会保障的水平。
创建农村医疗社会保障体系要坚持从实际出发、实事求是、因地制宜、分类实施、量力而行的原则。从实际出发、实事求是就是既要看到农村医社保体系建立的迫切性，又要考虑中国的国情，不能一蹴而就地进行全方位的创建工作，范围要由小到大；因地制宜，就是在现阶段应采取循序渐进和差别对待的做法，经济发达地区可以适当提高保障标准，落后地区应适度减免。分类实施就是抓紧建立影响力大，需求迫切的社会养老、合作医疗和最低生活保障这三项制度方面进行实验、重点突破。量力而行就是在制定缴费标准与保障标准的时要适度、渐进还要有经济发展的前瞻性。在资金筹集上应寻求建立多种形式筹措社保资金，国家、地方和个人三位一体的投资结构。现阶段农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政，农民几乎没有参保。因此，国家要要广开融资渠道，可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金渠道。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集无法照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。
最为关键的是对农村医社保法制化建设应有超前的规划准备，为农村医疗社会保障体系的健康发展提供法律保障。鉴于国家目前社会保障法还未出台，可以根据全国城乡经济社会发展的的不平衡和各地区的不同需要，制定实验性的地方法规。在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范。通过农村医社保的地方立法，使之在过度期有法可依。
建立农村医社保体系，要充分考虑到我国的地区差异。我国西部农村人口比重大，经济发展程度相对较低，而且集中了我国大部分的贫困人口。一方面，西部农村社会发展中的问题更为突出，建立社会保障体系的紧迫性更为明显；另一方面，地方财政、农村集体和个人的经济承载力也较小，建立社会保障体系的任务更为艰巨。我国东、西部地区经济发展差距最大的是农业经济的差距。西部发展农业的自然条件较差，地貌、土壤、气候、水资源等方面的不利因素形成了对农业发展的天然制约。也因此其它获得性条件也差。在工业化的进程中，东部和中部农村经济受益于东部发展极扩散效应的推动，城镇化和乡镇非农经济的发展步伐很快，促进了农村经济结构的优化调整，使之逐步迈入农工商一体化的发展进程，农业的专业化、商品化程度改善，劳动生产率有了相应的提高。而西部发展极的能量还远没有被激发起来，其扩散效应有限，受距离摩擦的反作用力影响，西部农村经济受东部发展极扩散效应的推动作用也不明显，农业和农村非农经济的活力不足，城镇化发展缓慢。迄今为止，西部城市化仅为20%左右，低于全国20个百分点，这使西部农村人口占总人口的比重远高于我国其他地区。而且由于城乡非农经济不发达，广大农村人口又大多被束缚在农业领域。1999年，我国西部第一产业从业人员占总就业人员的比重高达63.7%，远远高于东、中部地区，而其它产业从业人员的比例又远远低于其他地区。农村人口比例大，农业从业人员比重高，所以要建立农村医社会保障体系才更加困难，这是显而易见的。其次，西部地区农业产值水平低，农民人均收入水平低。加上西部非农产业落后，农民从事非农产业扩大收入的机会也很有限。农民收入低会严重阻碍其加入社会保障网的积极性。要农民自己出一部分钱，无疑是很大的负担。第三，西部地区由于经济发展水平低，贫困面大，贫困率高，无论是城镇居民还是农村居民，其人均可支配收入远低于其他地区，大部分西部地区的居民收入还处于仅能维持温饱的水平。在国家确定的全国592个贫困县中，西部就占了307个，超过了50%。农村贫困人口的大多数都集中在西部，尤其是少数民族地区。由于这些原因，西部地区的各级政府的财政困难较大。以1998年的统计资料为例，西部11个省区市财政收入共868.58亿元，财政支出则高达1678.21亿元，收支相抵，赤字为809.64亿元，财政赤字为当年财政收入的93%。分省区看，则各个省区市都有赤字。而东部地区地方财政既能办大事，又能有节余，并且还有潜力可挖，西部则支出不大，赤字不小，也没有多大的潜力可挖。如果在现有财力的基础上再增加大笔的建立社会保障体系支出，地方财政只有破产一条路。因此，主要靠省级或下级地方政府向农民提供医疗社保等公共物品无法客观公正地满足各地情况千差万别的农民的需求。中央政府的直接主导经手是必然的大趋势。特别是作为这样大的一个发展中国家，中央政府扶危济困是责无旁贷的。
四、
问题的症结与结论：中国政府现行公共行政管理体制已难于应对向农村公共物品的有效供给
虽然，向农村提供公共物品的有效供给虽然规模庞大，任重道远，但也仅为中国政府管理服务职责的一部分，可是政府机器已不堪重负。在每一项公共政策令下难行、执行大打折扣的现象背后反映出我国公共行政管理体制的设计离能高效地向公民提供服务的政府管理服务机制还有漫长的路要走。长期以来，我们始终强调中央的权威。为提高政府工作效率，向人民提供优质服务，不浪费纳税公民一分钱，也进行了多次机构改革，以期在新形势下，适应我国人民飞速增长的文化、物质需要。但是在各个环节我国中央政府都在满负荷运转，人力物力上都很吃力，可是仍经常出现各地出现问题，中央政府紧急救火，非常被动。究其原因是我国现行公共行政管理体系虽几经改革，仍未脱离旧有的、从革命战争时期承袭下来的格局，与先进科学的政府管理理念仍有差距。本次会议研究的课题虽然只是政府所要向人民提供的众多服务的责任的一个方面，但其范围之广、规模之大前所未有。由于时间有限，与会专家学者在许多可被划分为农村公共物品的领域、项目上着墨不多；但达成一致共识：政府应本着履行本职职能：以法规的方式精确地限定农村公共物品范围、项目；而后依法制定、执行这种向农村提供公共物品的公共政策。在这一行政、立法过程中所要奉行的原则必须是道义的、非赢利的；例如修路是否能作为农村公共物品加以提供就要看其具体情况而加以界定了。如果是连接、贯穿经济繁荣地区；车流量很大，经济效益回报极高的路段，显然是不能作为农村公共物品用法律固定加以提供。而通向老、少、边、穷地区无逐利商人问津的路段，则无疑完全属于政府要责无旁贷提供的公共物品。法律应对此类项目加以限定，由政府保障提供。经济合作与发展组织最新研究报告指出：中国政府在管理、尤其是公共财政和社会稳定管理上存在“一些重大缺陷”，应通过深化改革政府管理方式重新定义政府职能，以保证中国经济稳定发展并与全球经济一体化。报告建议改革各级别政府间的关系，以确保大家都能按国家利益行事。经济合作与发展组织专家还就当前在经济高速增长的背后存在着的不平衡和各种社会矛盾，认为如果中国政府不尽快解决这些问题，甚至有可能“遭遇到矛盾激化问题”。还进一步指出中央政府权力下放后，中央政府所能提供的公共开支只有1/3，而这些资金在用之于民的过程中要通过14个不同行政级别才能使一个普通农民受益。在这一过程中很自然地会出现执行政策打折扣，瞒报漏报信息，对资金的不当违规操作等各种问题，直至出现严重问题无法收拾时才不得不由中央政府出面救火。与会专家学者对以上各种我国公共行政管理领域内的情况都有更深入的研究。认为经济合作与发展组织专家所反映的问题早已不是新闻了。一个理念先进、能高效运转、操作简便易行、能应对一切突发紧急事件的政府机构和公共行政管理体系，是所有国家政治家、学者、公务员和普通人民长期探索、苦苦追求的目标；我们所探讨的中国农村公共物品供给虽然只是包涵在其中的一部分内容，但其政治、经济、社会因素的复杂程度和工作量是外国政府难以想象的。然而，许多各国经过长时间实践、验证、归纳、总结出的、技术上的方法论和运作的规则是通用的；如：政府和公共行政管理系统责权等级设在三级左右效果最佳。十四级显然是有问题的。在当今世界政治、经济、科学技术日新月异的形势下，对政府机构和公共行政管理系统的要求就更迫切、对中央政府的服务质量、公众形象要求也更严格了。为了获取第一手信息、在第一时间、第一地点、面对面地为人民排忧解难、提供优质服务，各国政府都开始回归地在人、财、物力方面加强中央政府的职权，在经历了一些突发事件后更是如此。具体作法是加强了本来就错落有序的分设全国的机构网；再者就是加大中央政府的税收比例以便可有更多的资源可供支配。这与我国现行的因人设事、机构林立、效率低下、责权难分、互相扯皮的系统形成鲜明对比；如与我国幅员相当的美国一个能源部的人数就快相当于我们中央政府的人数总和了；一个商务部就有六万多人。英国中央政府的税收比例占到全国岁入的90%以上。而在社会保障等公共服务领域则拥有人数可观的人员网络直接向公民支付各种福利款项。显然要“以人为本”地向13亿（农村就有9亿）人民提供社会保障、医疗保险以及其他各种公共服务的管理，现行中央政府的设置结构从创意、制定公共政策、执行实施到监督审查都是力不从心的。因此最为关键的着手解决的办法应是切实地扩大中央政府的权威；从公共行政、扩大税收、财政支出到直接向人民提供法制保障的公共物品，以及相关的监督审计，进行一条龙服务。这样不仅能够根据全国各地的真实情况，高效率、高质量地提供公共物品，还可大大减少隐瞒真实情况，提供假信息，瞒报挪用资金等许多腐败问题。
最终，中国农村公共物品供给决不是一个简单的财政问题，而是一个能否确保我党能长期执政为民，维护中国社会稳定、建立和谐社会的关键问题；既是一个财政的问题，还是文化、社会制度下公共政策和公共行政管理机制的问题，从根本上看，农村公共物品的完善取决于我国生产力的发展状况和经济实力；坚持科学发展观和建设和谐社会理念的指导，兼顾物质文明、政治文明和经济文明三大文明建设，这才是我们促进城乡协调发展、解决农村公共物品供给问题的正确方向。
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