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改进工作方法保障PPP顺利推进
发布日期:2017-07-10 来源:九三学社中央委员会
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九三学社社员、菏泽政府投融资管理中心PPP项目管理科袁博说,大力推广PPP模式,撬动社会资本特别是民营资本投资公益性项目,既是建立现代财政制度的内在要求,又是缓解财政支出压力的重要手段,更是改进政府公共服务的有效途径,是充分发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用的关键举措。在当前经济形势下,PPP作为深化投融资改革的总要手段尤显重要。但由于目前法律法规不够完善,在实际操作中困难重重。

一、推进机制不完善。地方配套支持政策不明确,不能完全适应PPP发展需要。各部门之间不协调,未形成统一协调的制度机制合力推进PPP,同时,项目实施单位包括项目主管部门,对PPP模式实际操作经验不足,缺乏专业人员。

二、前期费用较高,财政承受能力弱。一是地方触及财政支出责任上限。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确要求,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。但目前地方PPP项目逐步增多,有的地区已触及“天花板”,制约了PPP项目的落地。二是项目前期成本高。PPP项目前期准备阶段需要经过多方论证,包括编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告等,需要严格按要求,高标准聘请专业团队、知名专家打造高质量项目,而这些机构目前收费平均每个项目高达100多万,同时开展多个项目的前期工作,对各级财政形成巨大压力,一定程度上影响了项目落地。此外,项目拆迁成本也是各级财政难以承受之重。

三、落地项目融资难问题突出。一是金融机构融资门槛高。目前,银监会尚未对PPP贷款有明确的定义和要求,各商业银行和金融机构对PPP政策理解程度不一,对项目贷款实行多项限制,有些条件过于苛刻,加大了项目融资难度。二是金融政策调整不及时。基础设施建设类和公共服务类的项目多数没有好的收益点,SPV公司刚成立阶段担保能力一般,也不具备足量的抵押物,一些金融机构对PPP项目提出政府担保、兜底之类的违规要求,违背了相关政策,影响了项目融资。三是资本市场和信用体系不完善。目前PPP项目融资方式比较单一,仍然以银行贷款为主,通过资产证券化等方式筹集资金的比例还比较低。但目前资产证券化刚刚提出,处于概念炒作阶段,真正落地尚需时日,金融服务有待加强。国家PPP基金虽然利率较低,但条件比较严苛,融资数额杯水车薪,无法从根本上解决问题。

四、土地指标刚性约束制约了PPP快速发展。土地问题是PPP项目落地中存在的突出问题,PPP项目落地过程中,土地征用过程手续复杂,一些好项目、大项目因为没有土地指标不能落地。

为此建议:

一、强化机制建设。建议建立“一个项目、一套班子、一名责任人、一抓到底”的项目帮包责任制,实行“一岗双责”。对涉及到的项目定期调度,定期研究,确保项目顺利推进。对已签约的项目,进行跟踪督导、定期通报,力争早实施、早见效。政府协调发改、规划、国土、环保等部门建立绿色通道,简化项目规划、可研报告、立项批复、环评安评、土地使用证等手续审批,确保PPP项目建设高效推进。尤其是要加强与上级国土部门的协调,及时足额运作土地指标,确保项目用地。

二、多渠道破解资金难题。一是挖掘财政支出潜能,增强财政承受能力,进一步提供PPP项目资金支持。对项目前期费用列入财政预算,给予足额保障。积极争取上级在金融机构参与PPP方面制定专门政策,引导金融机构指定符合PPP模式的信贷方式,为PPP项目打通融资渠道。二是完善项目融资的金融服务体系,积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金这些投资的金融资源,构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。三是加大政策争取力度。中央出台了许多PPP项目扶持政策,许多省也设立了PPP发展基金,制定了以奖代补政策,采取股权、债权或股权债权组合等方式支持PPP工作开展。对于这些政策,加大研究争取,搞好对接。四是设立市级PPP发展基金,抓紧研究制定市级PPP基金设立方案,筹备设立PPP发展基金,加快形成多元化、可持续的PPP项目资金投入渠道。

三、强化项目监管。完善政府参与PPP项目全生命周期的监管机制,健全科学合理的定价机制、调价机制、风险防控机制,既要防止PPP项目产生暴利,又要保证社会资本的合理收益。规范政府与社会资本合作,一律不准向社会资本承诺保底收益或回购本金,杜绝固定回报和变相融资安排,超出财政承受能力的一票否决。加强PPP项目信息公开,及时披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息,切实保障公众知情权,维护公共利益。

四、强化督导考核。坚持问题导向,对已签约的项目,进行跟踪督导,由上级财政部门对接所属下级财政部门对项目实施全面督导,由上级行业主管部门对接所属下级行业主管部门实施分领域督导,由各级财政部门会同相应各级部门对PPP项目情况进行实地督导,促进项目早实施、早见效。完善考核办法,完善PPP项目跟踪考核机制,定期发布《PPP项目推进情况通报》,通报项目建设进度和完成投资等情况。对项目进度缓慢或迟迟不见进度的项目,对项目所在地区主要负责人或主管单位主要负责人进行约谈,促进项目尽快落地实施。