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财政“八项支出”增长背后的非理性因素值得重视
发布日期:2017-11-21 来源:九三学社中央委员会
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九三学社社员、安徽省政协特邀信息员、安徽审计学院教授池峰说,2015年来,财政“八项支出”已经成为财政支出管理工作中的高频词汇,但在“八项支出”增长的背后,也出现了一些非理性因素。

一、“八项支出”增幅被GDP预期增幅数据“绑架”,通过刻意增加“八项支出”提高GDP。常规情况下,“八项支出”增速应与财政一般公共预算支出总体增幅大体一致,且一定程度上受制于一般公共预算收入的增长速度。从近期各级各地区公布的财政收支数据来看,很多地区财政“八项支出”增幅明显高于一般公共预算支出总体增幅,也远超一般公共预算收入的增幅。一些地方甚至提出“八项支出”增幅不低于上年同期增幅的要求,这显然不符合财政收支增长的客观规律,是一种“拉政绩”的手法。究其原因,正是因为“八项支出”是非营利性服务业增加值的基础核算数据,其增速直接决定了非营利性服务业经济增速,进而影响第三产业和GDP,而GDP的增长仍是当前衡量地方经济发展的核心指标。因此,地方政府纷纷将财政“八项支出”增幅作为财政支出管理的一项重要指标进行考核,为了完成GDP预期增长任务,一些地方甚至要求“八项支出”增幅必须达到既定的目标,以支撑GDP的增长。

二、变通财政支出功能科目,不断提高“八项支出”预算安排比重。维持“八项支出”超常增长的前提条件是:当年财政“八项支出”预算安排数必须达到一定的增幅。因此,财政部门为了完成“八项支出”增长任务,只能不断扩大“八项支出”预算安排规模,提高“八项支出”占一般公共预算支出的比重。一些地方在预算编制环节,将本不属于“八项支出”范围的其他大类一般公共预算支出尽量纳入“八项支出”范围,以保证“八项支出”实现增长的数据基础。此外,财政部下发的《地方财政管理绩效综合评价方案》中,“优化支出结构”分值为9分,该指标“以公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、农林水事务、住房保障支出等9项支出总体水平及其人均水平为对象,评价地方重点支出保障力度和支出结构优化程度,引导和督促地方切实保障和改善民生,提高财政资金使用效益”。此9项支出与“八项支出”基本重合,因此,模糊和变通支出项目归类,可以一举两得。这种“技术处理”在一定程度上影响了财政预算编制的准确性。

三、为追求支出进度而弱化了财政资金在支出环节的监管。在预算执行过程中,一些地方不但规定了“八项支出”的增量增幅,还要求达到时序指标。在预算执行过程中,有些支出项目受招投标、工期、验收决算等客观因素限制,短期不可能实现线性增长。为了完成“八项支出”增幅的按月考核任务,加快支出进度,一些地方不得不屈从于统计需要,快支付、快拨付、快开工,采取资金提前预拨、简化审批流程等变通方式,放松了财政资金支出环节的监管要求。这种外部干预不利于财政资金支出的规范化管理,容易出现草率决策、草率审批、草率支付等情况,也容易产生投机、寻租及利益输送等违纪违法行为。人为调控的增长数据,影响了统计部门对宏观经济运行的判断,也影响了政府宏观经济发展决策的基础。

建议:

一、开展“八项支出”专项检查活动。进一步规范预算编制,严格预算管理,规范预算执行,降低人为水分;充分发挥财政资金的引导作用,注重财政投入质量,提高“八项支出”投入的边际效益;指导地市正确理解统计信号,遵循项目建设与采购支付规律,确保的客观性与准确性;减少月度考核的权重,允许月、季之间的合理波动;对典型的玩弄数字游戏、虚增支出、变通支出的行为应予批评查处;对“八项支出”增幅与同期收入增幅、其他财政支出增幅偏离度较高的地区,应重点检查。

二、进一步完善财政支出考核评价办法。2016年底,财政部印发了《财政管理绩效考核与激励暂行办法》(财预【2016】177号),将财政资金支出情况(预算执行进度)作为一项重要的指标,纳入对地方财政管理工作完成情况的考核范围,这种考核很有必要。但在财政支出指标考核方面,不宜简单地以预算执行进度这一数字作为考核评分依据,建议在充分调研的基础上,对现有考核办法进一度修订完善,适当补充财政资金使用绩效、财政支出监管等方面的考核内容。

三、逐步构建科学的政绩评价指标。“八项支出”背后的非理性因素,反映的是GDP崇拜和政绩崇拜。在对地方党政领导干部政绩考核中,尽管中央层面已经明确提出不再唯GDP论英雄,但在执行中还缺乏有效的替代指标和平行指标,经济增长目标仍然是地方政府关注的重中之重。建议进一步构建、完善对党政领导干部考核的指标评价体系,引导领导干部树立正确的政绩观。减少领导干部“上任伊始降基数,考核晋升拉政绩”的主观干预。