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黄润秋:凝心聚力 深化改革 奋力开创环境影响评价工作新局面
发布日期:2017-01-11 来源:中国环境报
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党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设和环境保护摆上更加重要的战略位置,作出了系统全面的重大决策部署。一系列重要文件相继出台,强调要以改善环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度,对包括环评在内的现行环保管理体制进行重大调整。习近平总书记对生态文明建设和环境保护提出了一系列重大的新理念新思想新战略。近日,习近平总书记作出重要指示强调,生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。各地区各部门要切实贯彻新发展理念,树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识,努力走向社会主义生态文明新时代。

习近平总书记的系列重要讲话,为做好环评工作指明了根本方向,提供了强大动力。近年来,各级环保部门深入贯彻党中央、国务院有关决策部署,按照部党组要求,依法、科学、公开、廉洁、高效地开展环评工作,主动调整管理思路,加快创新体制机制,法治建设实现突破,制度建设取得新进展,简政放权成效显著,战略和规划环评地位日显突出,项目环评稳步推进,队伍建设不断强化, 以“一网一库一平台”为重点的环评信息化建设开始起步, 党风廉政建设进一步强化。但同时,在一定程度上还存在战略和规划环评“落地”难、项目环评背负太多、公众参与定位不清、事中事后监管机制不完善、一些地方接不住、管不好等问题。

在新的发展阶段,我们必须深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持稳中求进的工作总基调,立足“十三五”发展大局和环保中心工作,分析环评面临的新形势、新机遇、新挑战,明确深化环评改革的总体要求,做好下一步重点工作。部党组对环评改革工作高度重视,陈吉宁部长多次强调,环评制度只能加强,不能削弱;要加快推进环评制度改革,围绕“划框子、定规则、查落实”三个环节,让环评回归本意,真正发挥在源头预防上的关键作用。我们要抓好落实。

一、深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,找准新时期环评制度的坐标定位

推进环评改革,必须深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署和顶层设计来谋划实施。刚刚发布的《“十三五”生态环境保护规划》把环评改革作为生态环境治理基础制度改革的重要内容,作出了系统安排。我们必须紧紧围绕改善环境质量这个核心,准确把握新时期环评工作的坐标定位,下决心转变工作方式和管理模式,用改革激发环评制度的活力,用改革倍增环评制度的效力,用改革回应社会的关切。

(一)改革环评制度,是新时期加快转变政府职能的迫切需要

习近平总书记强调,深化经济体制改革,核心是处理好政府和市场关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。李克强总理指出,要持之以恒进行政府自我革命,以壮士断腕精神把“放管服”改革向纵深推进。环评是政府履行环境管理职责的重要手段。推进环评的简政放权已成为环保部门转变职能的一项重点工作。为此,需要在纵、横两方面进行探索。在纵向,面对环评管理权力下放、任务下沉、重心下移这“三下”的态势,要探索如何优化职能配置,合理界定各级环保部门的环评管理职责,健全监督机制,着力加强不同层级的联动配合,确保环评审批权放得下、接得住、管得好,把纵向搞顺。在横向,着眼于为环保中心工作提供支持,探索推进环评与其他环境管理制度的衔接和协同,形成合力。特别是要落实《控制污染物排放许可制实施方案》,与排污许可制做好充分衔接。环评是管预防的,有很多制度与环评密切相关,要衔接好,实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。

(二)改革环评制度,是新时期落实绿色发展理念的必然要求

在经济发展新常态下,环境承载能力已经达到或接近上限。要保持经济平稳健康发展,必须按照习近平总书记强调的,加快推动生产方式绿色化,构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式,大幅提高经济绿色化程度,加快发展绿色产业,形成经济社会发展新的增长点。发展是硬道理,但发展必须靠转型,实现资源低消耗、污染低排放的绿色发展,这样的发展和保护是协调统一的关系,而不是对立关系。环评与各类开发建设决策和具体活动直接相关,处在发展与保护矛盾交织的第一线。在推动发展方面,环保的第一关就是环评。要以加强环评工作来推动经济转型升级,推动结构优化,包括推动技术本身的升级换代。为此,要通过制定严格的准入条件、实行区域限批等手段,推动企业实现技术、工艺的绿色化,提升产业绿色化水平,倒逼高污染企业、环保违规企业的淘汰退出。要落实国家关于化解产能过剩的部署,强化环境硬约束,严禁新增低端落后产能项目;特别是在生态环境敏感度高的欠发达地区,切实防范过剩和落后产能项目“改头换面”搞跨地区的污染转移,不能要那些表观的、面子上的GDP。

(三)改革环评制度,是新时期坚持以改善环境质量为核心的重要举措

习近平总书记深刻指出:“小康全面不全面,生态环境质量是关键。”《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》把“生态环境质量总体改善”确立为全面建成小康社会的重要目标。张高丽副总理强调,要加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,确保2020年生态环境质量总体改善。改善环境质量,“防”是第一位的,而环评就是管预防的。在三大战役开展过程中,必须用足用好环评制度,始终把源头预防放到重要位置。要进一步明确地方政府、相关部门、环保部门和企业各自在环评方面的责任,把源头预防的压力传导到各个责任主体。特别是要落实《“十三五”生态环境保护规划》,突出抓好战略和规划环评的“落地”,“划框子、定规则、查落实”,把空间管制、总量管控和环境准入等要求转化为区域开发和保护的刚性约束。要以地方环保垂直管理制度改革为契机,完善监管体制。要加强基础研究、完善技术体系,提高环评工作的针对性。

(四)改革环评制度,是新时期全面参与宏观决策的关键之举

环评是环境保护参与经济社会发展宏观决策的重要抓手,要提升环境保护在决策中的地位,必须更充分地发挥环评的作用。当前,空间治理正日益成为宏观调控,特别是区域调控的重要组成。为此,需要建立空间治理体系,以资源环境承载能力为基础,按照主体功能定位来合理控制区域、流域的开发强度。在这项工作中,环保具有重要的战略地位。如何规划好、规范好空间开发,需要环评来把关。《“十三五”生态环境保护规划》明确提出,要以主体功能区规划为基础,规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导和管控要求,制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(以下简称“三线一单”)技术规范,强化“多规合一”的生态环境支持。这就需要抓住契机,开展区域国土空间环境评价,从整体上把握区域环境属性,加强环境管控,使“三线一单”真正成为空间开发的重要依据。这将是环评工作方式和管理模式的重大转变,是环评发展史上具有深远意义的变革。

(五)改革环评制度,是新时期维护公众环境权益的现实需要

当前,人民群众的环境权益意识越来越强,环境诉求日益复杂。同时,由于社会利益格局多元化,由环境风险等问题引发的邻避现象也时有发生。深化信息公开和公众参与,维护公众合法环境权益,防范和化解环境风险,是环评工作分内之事。环评是新建项目环境准入的关口,直接关系着公众对各类开发建设的环境知情权、参与权、监督权和表达权。要实行全过程、全覆盖的建设项目环评信息公开机制,让群众像扫二维码一样对建设项目环境影响信息清清楚楚、一览无余。要下大力改进公众参与方式,进一步健全科学民主决策的工作机制。同时,对一些环境影响大、社会关注度高的规划和项目,要关注舆情动态,积极引导,及时回应社会关切。

新时期环评制度的坐标定位可以概括为“一体四维”。一体,即一个总体定位,就是“环评是从源头预防环境污染和生态破坏,改善环境质量的关键制度”。四维,即四个维度,从推动绿色发展的维度看,环评是经济结构调整的“助推器”;从创新和完善宏观调控的维度看,环评是环境保护参与宏观决策的“主渠道”;从推进简政放权的维度看,环评是环保部门职能转变的“先行者”;从防范环境风险的维度看,环评是群众合法环境权益的“维护者”。“一体四维”统一于改善环境质量这个核心,是时代赋予环评工作的新使命。

二、准确把握改革的实质,深入领会“十三五”环评改革内涵

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》(以下简称《方案》)坚持问题导向,针对普遍反映的突出问题,加快工作方式和管理模式转变,对环评改革做出了全面安排。

(一)《方案》基于“放、管、服”三统一,明确环评改革的总体方向

在放上,体现“简”与“减”两方面。“简”就是要大力简化程序、简便手续,主要包括下放审批权限,便于企业就近办理;优化审批流程,公开办事进展,提升服务水平。“减”就是要做减法,减少审批事项,减少与其他部门的职能交叉,厘清项目环评的管理边界。

在管上,把更多力量放在提高环评管理的质量上。管什么,管质量!事前,要管住决策的源头,主要指通过“划框子”,把空间管制、排污总量及开发强度上的管控、准入管理要求做实做细,强化战略、规划环评的“落地”。事中,要管住程序,防止人为简化程序,杜绝“人情审批”;要管住审批的尺度,提高环保措施的针对性和可操作性,严防审批的随意性。事后,要利用大数据创新“三同时”管理,落实属地管理责任,明确建设单位的主体责任,严查项目环评违法,也包括对环评机构的进一步严格管理。要综合使用约谈、限批、上收审批权等措施,提升过程监管的效果和权威性。

在服上,要重点服务政府和相关部门决策、服务企业合法经营。要充分利用全国环评审批信息联网、环评基础数据库、智慧环评监管平台这“一网一库一平台”提升环评服务管理水平。要改变工作方式,超前服务,提高环评审批效率;通过强化项目环评与规划环评联动管理、营造公平公开的环评技术市场等举措,减少建设单位办理相关事项的时间和成本,服务诚信企业做大做强。

(二)《方案》突出管理模式改革的三个着力点,明确环评改革的路径

一是在程序上不断优化。已经取消了试生产审批、水土保持审查和部门预审等前置条件,非重特大项目核准与环评审批由“串联”改“并联”,还将取消竣工环保验收行政许可。优化程序是简政放权的重要保障,将极大提高环评审批效率。

二是在管理上不断规范。把建设项目环境影响登记表改为备案制,可以减轻环评审批50%左右的任务量;还要通过分类管理名录的修订,压缩需要编制报告书的项目范围,并通过技术导则重构,去掉环评不该管、也管不了的内容。规范管理是环评改革成效的倍增器和集中体现,将从根本上推动环评制度回归源头预防的本意。

三是在打击弄虚作假上不断加力。这是强化监管的重要目的和手段。就是要对环评文件严重失实、公众参与造假、建设单位不落实环保措施等弄虚作假行为,加大问责和处罚。为此,要推进环评审批信息联网,开展环评模型标准化和法规化建设,建设智慧环评监管平台,利用大数据提高环评监管水平。同时,加大信息公开力度,改革公众参与办法。

(三)《方案》聚焦四大板块,明确环评改革的主要领域

一是在战略和规划环评领域要划好框子。《方案》要求在划准划实“框子”上多下功夫,创新工作平台和技术方法,明确区域发展定位、生态功能定位和准入条件,优化空间布局,调控环境容量,以固化的“三线一单”对区域国土空间的保护和发展提出刚性要求。

二是在项目环评领域要定准规则。《方案》提出要建立规划环评、项目环评、要素和专题导则体系,明确项目环评管理的边界。对于排放污染物的项目要核清污染物排放强度,算清基于环境质量的污染物允许排放量,明确环境风险防范措施,用完善的“规则”规范环评边界。

三是在事中事后监管领域要严查落实。《方案》提出要充分利用大数据等技术手段提高监管能力,提高环评管理水平,精准打击环评违法行为,确保环保要求落实到位。这里的事中事后监管,既包括项目环评文件批准后对建设单位落实环保措施情况的监管,也包括上级环保部门对下级环保部门履行职责的监督,更广义的还包括对地方执行环评制度情况的督察。

四是在信息公开和公众参与领域要讲规范。《方案》提出要提高公众参与的有效性。要准确把握公众参与的定位,畅通公众意见表达的渠道,把充分听取和吸收公众意见作为提高环评文件编制质量的手段,而不能将公众参与异化,更不能演化为公众表达与环境无关的其他利益诉求的平台。

(四)《方案》抓住“四个三”,明确环评改革的重要举措

第一,强化“三线一单”硬约束,保障战略和规划环评“落地”。落实“三线一单”,一要抓工作平台,二要抓技术方法。工作平台就是区域国土空间环境评价。过去环保部门在空间管控方面开展了一些工作,但没有形成有机的整体。陈吉宁部长明确要求对现有工作进行整合,形成“一个进口、一个出口、一个平台、一个名称”。区域国土空间环境评价就是按这“四个一”的要求,对有关工作进行整合的工作平台。对上作为环保部门参与空间规划、“多规合一”的重要切入点,对下作为落实地方政府对环境质量负总责的重要抓手,对我们自己作为战略和规划环评的依据。在技术方法上,要抓紧制定“三线一单”技术规范。

第二,建立完善“三挂钩”联动机制,服务环保中心工作。《方案》提出要建立项目环评与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量三者的联动机制,即“三挂钩”,推动环评审批从减缓单一项目的不利影响,向促进区域环境质量总体改善转变。

第三,落实“三管齐下”措施,切实维护群众环境权益。“三管齐下”是指严格建设项目全过程管理、深化信息公开和公众参与、加强相关科普宣传。要及时发现和查处环境违法行为,督促企业在细节上、管理上做好工作。要加强信息公开,同时还要创新宣传方式,让人民群众近距离感受一些行业环境保护的成功范例,增强信心。

第四,狠抓“三级联网”和大数据建设,从根本上改变事中事后环评管理模式。通过全国环评审批信息联网构建环评大数据,建设智慧环评监管平台,这是整个环评管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化建设的一个标志性工程,必将带来环评管理模式的深刻变革。

深化环评改革,需要各级环保部门齐心协力、共同推进。在工作中,要注重依法有序推进改革,绝不能靠所谓“良性违法”来推动改革。要坚持法无授权不可为,一切改革都要于法有据,法律不保护违法的改革。对已出台的环评改革政策、要求要进行认真梳理,凡是与法律法规冲突的要全面清理。

改革是为了强化而不是弱化环评制度。陈吉宁部长强调,要通过改革,加大环评工作的力度,提高有效性,使环评工作更好成为环境管理制度中重要的、不可分割的组成部分。在各项环境管理制度中,环评制度具有基础性,环评工作是前沿性、引领性、战略性的一项工作。因此,环评队伍要进一步增强信心。

三、坚持科学、严谨、规范的态度,推动环评工作全面迈上新台阶

环评改革的方向和任务都已经明确,关键在于落实。为此,必须牢牢把握三个关键词,就是科学、严谨、规范。

第一,要坚持科学的态度。在相当程度上,环评是依赖于技术的一项管理制度。无论是工作机制的构建,技术体系的创新,还是规划环评的审查,项目环评的评估、审批,环评机构准入,等等,都要实事求是,一切从实际出发,尊重事物的客观性,务实工作。

第二,要坚持严谨的态度。严谨反映的是工作作风,归纳起来就是要认真。认真是成功之母。从小事做起,从一点一滴做起,才能聚沙成塔。对环评工作,认真是第一位的。一丝不苟、精益求精,是做好环评工作的准则。做事严谨,经得起检验,就必须把提高环评工作质量放到首要位置。

第三,要坚持规范的态度。环评是一项法律制度。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。实施好环评制度,关键在于规范。要通过健全工作机制、修订环评导则等方式进一步明晰环评的职责和边界所在,使环评更好地适应法治的要求。

今后一段时期,坚持科学、严谨、规范的态度推进环评改革,需要以新《环境影响评价法》宣贯为重点,继续深化环评法治建设;以制定实施“三线一单”为重点,着力推进区域国土空间环境评价;以强化成果应用为重点,推动战略和规划环评“落地”;以健全“三挂钩”机制为重点,严格项目环评管理;以创新机制手段为重点,加强事中事后监管;以提升履职能力为重点,强化队伍建设和技术支撑。

深化环评改革,必须全面落实从严治党要求,持之以恒抓好环评党建工作。全国环评队伍要深入开展“两学一做”学习教育,进一步坚定理想信念,强化政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,更加自觉地在思想上政治上行动上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要着力抓好环评党风廉政建设,始终将其作为保底工程。要严格遵守中央八项规定精神,进一步转变作风,坚持锲而不舍、驰而不息,发扬钉钉子精神,持续提升素质能力和改进工作作风。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜期,也是实现环境质量总体改善的攻坚期。全国环评队伍要进一步坚定信心,上下团结一致、凝心聚力,推动环境影响评价工作全面跃上新台阶,为改善环境质量、推进生态文明建设贡献力量。(作者为九三学社中央常委、环保部副部长黄润秋)