住建部于2016年印发《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号），提出推进工程总承包的若干具体政策。但推行中还存在几个问题：

一是工程总承包现行政策与法律法规存在冲突。现有建筑领域法律法规主要基于设计与施工平行发包的传统承包模式，已不能适应工程总承包模式。如《建设工程质量管理条例》第七十八条禁止施工二次分包，现行政策允许工程总承包施工部分进行再发包及再次专业分包。《招标投标法》及实施条例也难以适应将设计及施工一并招标的工程总承包模式。

二是工程总承包项目在可研阶段进行招标，操作难度较大。建市[2016]93号文提出在可研完成后可进行工程总承包招标，在实际操作中，可研阶段建设单位需求并不明确，仅形成投资估算。在该种情形下进行工程总承包发包，存在太多未定因素，易产生合同履行过程中的争议。

三是工程总承包招标所使用的招标文件及合同文本需完善。现行《设计施工总承包招标文件》（2012年版）系国家发展改革委发布的DB（设施+施工）模式招标文件，与工程总承包EPC（设计+采购+施工）模式不完全一致，相关条款不能完全适用于工程总承包EPC模式。

四是对参与项目前期设计、咨询服务单位是否可参与工程总承包投标问题未予明确。目前各试点省市规定并不一致，如福建省、湖南省持允许态度，上海则持禁止态度。目前国家层面对此问题未进行明确。

五是设计施工联合体可否承揽工程总承包项目，现行政策未予明确。招标人及地方主管部门理解不一，各试点省市出台的政策及操作方式亦不统一。

六是工程总承包的计价及操作有待进一步规范。住建部相关政策文件明确工程总承包的价格形式采取固定总价、成本加酬金等方式，但部分地方政策未能将固定总价计价方式真正落地。

为此，建议：

一是加快工程总承包立法，修订有关条例条款。尽快出台《房屋建筑与市政工程总承包管理办法》，同时提请全国人大、国务院对《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全管理条例》《招标投标法》及其实施条例的相应条款进行修订，增加工程总承包模式承发包、招标投标、质量责任、安全责任等条款。

  二是对工程总承包项目的招标条件进行完善。工程总承包项目只完成可行性研究，未进行方案或初步设计，不宜进行工程总承包招标。因当前国内工程总承包企业尚处发展初期，建议统一规定在初步设计批复后方可进行工程总承包招标。

三是对《设计施工总承包招标文件》（2012年版）进行修订完善。在该文本基础上可增加EPC（设计、采购、施工）总承包合同条件；结合行业特点，出台住建部门的《房屋建筑与市政工程工程总承包标准招标文件》，同时修订《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）。

四是前期设计及咨询单位是否可以参与投标应予以明确。对前期设计及咨询单位参与投标的，应在招标文件中明确，前期设计及咨询单位投标前将与该招标工程相关的图纸及技术资料（含电子文件）等提交招标人公布，供所有潜在投标人参考，并设定合理的审阅时间，不得隐瞒可能导致不公平竞标的信息及资料。  

  五是明确设计施工单位联合体可参与工程总承包项目投标。现阶段工程总承包企业尚处培育期，多数企业尚不同时具备设计与施工的能力。为培育一批成长良好的工程总承包企业，应允许设计单位和施工单位组成联合体进行投标、承接工程总承包项目。

六是明确工程总承包项目固定总价计价模式的应用与操作。积极推进固定总价模式，明确承包人优化设计节省投资的奖励机制。不宜推广在施工图出具后再确定合同价格的预算后审模式。对国有投资项目，在结算、财审时应明确固定总价包干范围内的审核原则及方法，不宜强制设定以财审结论作为结算依据。