我国自2011年起实施草原生态保护补助奖励政策。2016年开始实施第二轮草原生态补奖政策。补奖政策有力促进了牧区草原生态、牧业生产和牧民生活的改善,但也存在一些亟待解决的问题。

一是政策设计的精准性不够。补奖政策的目标是推行草畜平衡和禁牧休牧轮牧等制度，促进草原生态良性循环，具体办法是按牧户承包的草原面积发放补奖资金。从调研分析看，承包草原面积大小与牧户是否超载有相关性。承包草原面积小的中小牧户迫于生计的需求，承包草原超载严重；承包草原面积大的大牧户由于缺乏劳动力，限制了放牧牲畜数量，承包草原超载情况少。通过对内蒙古某苏木（行政单位）100户样本数据分析，补奖资金约48%给了不超载的大牧户。政策设计与执行一定程度上背离了政策初衷。

二是政策设计针对性不强。实施补奖政策的13个省区是我国草原的主要分布区域，也是草原退化程度比较高的地区。不同区域的草原，生产生态功能作用有差别，生态地位重要性也不相同。对生态地位高的地区，如三江源地区，应给予较高的草畜平衡奖励标准和禁牧补助；对草原生态状况较好的地区，如呼伦贝尔地区，应重点实行草畜平衡政策。但奖补政策执行中，未能充分考虑生态功能差异，不利于财政资金效益最大化。

三是政策设计内容与牧民的预期相冲突。补奖政策力求通过减畜或部分草原禁牧，来实现保护和促进草原生态的良性循环，但给予的奖励和补助资金不足以弥补牧民减畜和禁牧造成的减收，更无法满足牧民生计和稳定增加收入的合理需要。而“科学计算的合理载畜量”往往得不到牧民的赞同。实践中，甚至出现牧民希望得到补奖资金，但不愿意减少牲畜数的现象。

四是政策实施监管措施不完善。草原分布广、面积大，监管难度高。草原监理机构人员少、装备差，监管政策实施力不从心。虽然建立了草管员制度，但草管员没有执法权，又是本村居民，监管效果很难保证。由于监管措施不完善、不到位，补奖资金在一些地方变成了“户户有份”的普惠政策。

为此，建议：

一是科学划定草原禁牧区和草畜平衡区。加强科学研究和生态监测，科学评估草原生态状况和生态区位的重要性，将确需禁牧的草原划为禁牧区域。对禁牧面积比重比较大的牧户，提高补助标准，或实施特殊扶持政策，真正发挥补助资金的作用。采取针对性政策措施治理草原超载，如果是承包草原面积小，为了生计不得不超载，应采取相应的扶持政策，引导和鼓励牧民从事第三产业或异地搬迁等；如果是掠夺性放牧，要通过经济激励措施促使其有效减畜，并辅之以必要的惩罚手段。

二是完善政策执行的科学监测方法。现有的监测评估方法主要针对牧户饲养的牲畜数量。这种以载畜量为单一监测指标的办法与政策的目标不符，政策的目标是促进草原生态恢复。如果草原健康状况良好，就不再要求牧户减畜，否则，可以逐步要求牧户减畜，直至达到草原健康标准。

三是培育以家庭牧场为主体的草原畜牧业经营体制。我国草原地区的中小牧户数量多，也是超载的主体，补奖政策不能从根本上解决这种内在的不协调性。减少中小牧户的数量，扩大牧户的草场经营规模，促进牧区牧户的适度规模经营才是实现草原可持续发展的出路所在。应加快草场流转政策的实施，建立以家庭牧场为主体的草原畜牧业经营体制，实现草原可持续发展的新机制。

四是建立草原畜牧业基层监管和服务体系。应完善草原畜牧业基层监管体系, 对超载过牧等有效监管,加快建立草原牧区基层服务体系，加强市场和科技信息服务，引导牧民科学放牧, 积极面向市场调整生产结构,加快特色产品开发，逐步改变单一的放牧生产方式增加牧民收入。