2012年财政部、环保部正式实施新安江跨省流域生态补偿机制试点，至2017年已完成两轮试点，成效明显。试点到期后，皖浙两省面临补偿机制如何持续建设、怎样稳定起效的问题，深化新安江流域生态补偿改革试点，有助于解决流域治理的共性问题与典型问题。

一、试点反映出的问题

（一）生态补偿的市场条件欠缺，主要靠行政手段推动。现有法规对用水权、排污权、碳排放权缺乏界定更难以定价，以此为基础的交易市场也尚未建立。涉及生态补偿的规定分散在多部法律之中，系统性与操作性不强。

（二）横向共建共享的主动性不强，对补偿金额存在分歧。第二轮试点工作两省花了近两年时间才签署协议。对两省而言，如没有央财支持，即便浙江承担的补偿资金增加一倍，上游获得的补偿资金也会减少。环保部对新安江上游生态系统服务价值评估结果为246.48亿元，其中水生态服务价值总量64.48亿元。以此为参照，浙江补偿2亿元显然太少，且仅以水质作为补偿指标既不完整也欠合理。

（三）牺牲经济发展短期内难获民众理解。黄山市试点后上下游经济指标差距扩大，黄山市人均GDP仅为杭州的1/3、城乡居民收入等指标仅为杭州市平均水平的一半。牺牲与补偿不匹配，当地群众致富愿望短期难以实现。放眼全国，592个国家级贫困县（未脱贫摘帽前数据）中499个位于重点生态功能区或生物多样性保护优先区，如果生态补偿与生态保护之间没有产生共赢，推进的难度会越来越大。

（四）协调管理机构不健全。试点由财政部、环保部牵头，皖浙两省政府以联席会议的方式进行，组织形式较为松散。执行过程中具体涉及的水利、林业、国土和农业等多个重要部门未在其中，实施主体黄山市、杭州市等地方政府无法参与。黄山市专设了新安江流域生态建设保护局，为市财政局的二级机构，各区县配套设立新保局或新保办，但该机构仅能在市内发挥作用，难以在跨域范围中发挥协调作用。

二、建立流域生态补偿长效机制的建议

（一）尽快完善横向补偿机制运行的前提条件。建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台。建立地区间、流域间、流域上下游间水权交易方式。推动排污权有偿使用和交易。通过清晰边界、明晰权利、规范市场，形成公允的补偿条件与补偿价格，减少对行政指令的依赖。

（二）中央财政短期内需继续提供支持。可逐步降低资金数额，并通过“拨改借”提高资金使用效率。借款可以分期偿还，可以通过用水权、排污权、碳排放权的转让偿还，也可以通过提高对赌协议中的环境质量水平获得更多的补偿金来筹措。对赌协议利用期权加强了契约精神，在后续试点中可增加协议的针对性与杠杆作用。同时，建议财政部在相关省区发行绿色彩票，通过专项公益金补充补偿金，发挥“取之于民、用之于民”的作用。

（三）建立生态补偿机构及协作监督机制。设立以流域为单元的生态补偿管理机构，跨省机构由国家层面领导，跨市机构由省级层面领导。建立省际沟通协调机制，定期互访协商，建立联合监测、联合执法、应急联动等机制，统筹推进全流域联防联控，合力共解各项难题。上下游共同披露信息，减少信息不对称程度，加深互信。扩大公众监督，成立生态补偿资金监督委员会，对收入、支出、费用进行监督，提高资金使用效率。

（四）建立多元化补偿机制。后续试点应加大“造血式”补偿，鼓励上下游加强多领域多层次合作，以一体化缓解经济外部性问题。比如下游的优质企业面向上游吸收股权或债权投资，或雇佣上游的工人，下游企业到上游投资非污染行业，上下游企业建立产业链或供应链等。流域内打造经济利益与生态利益共同体，建立环境同治、产业共谋、责任共担的流域内在补偿机制。