编者按：

九三学社中央对口陕西脱贫攻坚民主监督工作以来，九三学社上下始终把这项工作作为重中之重，尽心竭力为陕西贫困地区脱贫出实招献良策。为此，九三学社中央专门成立了以九三学社中央主席武维华为组长的脱贫攻坚民主监督领导小组，提出一位社中央领导负责监督陕西一个深度贫困县，两年内实现对全省11个深度贫困县监督调研全覆盖的工作思路，成效斐然。

调研组一行在镇安县考察扶贫产业

陕西省商洛市镇安县，地处秦岭南麓，是革命老区县，也是陕西省11个深度贫困县之一。

5月中上旬，由全国政协副主席、九三学社中央常务副主席邵鸿率队，九三学社中央脱贫攻坚民主监督调研组，“又”踏上了这片土地。而恰在几天前，这个曾经的深度贫困县，刚刚宣布退出贫困县序列，成为商洛首个脱贫摘帽的深度贫困县。

脱贫是好事，但稳定脱贫才是本事。责任、政策、工作是否得到真正落实？干部作风是否深入？脱贫退出把握标准和程序是否准确严格？脱贫质量和实效是否真实可靠？调研组丝毫没有松懈，通过一周时间的“解剖麻雀”，围绕产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、居住条件改善和县级涉农资金整合等五个领域，针对镇安在陕西11个深度贫困县中率先脱贫摘帽的实际情况，特别关注“后脱贫时代”问题，特别是战役式脱贫攻坚如何与制度化社会保障机制有效衔接问题，贫困县摘帽后如何与实施乡村振兴战略有效衔接问题等，进行了大量的调查研究和实地走访座谈。

习近平总书记谈到扶贫时指出，脚下沾有多少泥土，心中就沉淀多少真情。在务实监督调研中，九三学社中央调研组为脱贫“把脉问诊”，为稳定脱贫“寻医问药”，把一腔真情洒遍了陕西贫困地区的山山水水。

紧紧抓住“精准”二字

镇安县木园村村民朱明传，一个人拉扯两个上学的孩子，又当爹又当妈，是地地道道的贫困户。怎么脱贫？要说没能力，朱明传年纪也并不算很大；要说有能力，因为有两个上学的孩子，他还要时常能照顾到家。

“贫困地区每家每户的贫困情况都不同，过去我们也经过了‘大水漫灌’的阶段，扶贫干部也不清楚要怎么帮，这就为‘精准’脱贫埋下了隐患。”镇安县县委书记李波说话实在，因为他知道这些北京的“专家”是来帮忙解决问题的。

等调研组实地来到木园村时，有细心的委员发现，村里贫困户的标识不尽相同，有的是“有劳动能力户”，有的是“弱劳动能力户”，有的则是“无劳动能力户”。

要知道，在大部分地区对贫困户的分类大概只有两种，有劳动能力和无劳动能力。

“户分三类”，这是镇安县在“大水漫灌”阶段的痛定思痛后，转身在“精准”二字上做出的大文章。

精准识别是精准施策的基础。为了打好这个基础，镇安县拿出了“愚公移山”的精神，把全县所有的贫困户进行一次全面的“体检”，李波主持研判会，逐镇逐村逐户进行审核，他们俯下身子白天调研，晚上在院子里跟乡亲们开“院落会”，讲政策树信心。最终在国务院扶贫办要求提供的基础信息上，进一步通过家庭现状、致贫原因、发展潜能、变化趋势等因素进行“九核”，创新性探索建立了“户分三类、精准帮扶”工作机制，把贫困户分为有劳动能力户、弱劳动能力户、无劳动能力户三大类，实行一户一策、一人一法，对症下药。

“具体到每一类贫困户，我们对有劳动能力户重点进行产业帮扶，每户落实两个以上中长产业；对弱劳动能力户重点进行就业帮扶，通过扶贫工厂（车间）、龙头企业、专业合作社、公益岗位进行安置，促进就近就业；对无劳动能力户重点进行政策帮扶，实行兜底保障，确保不落一户、不漏一人。”李波解释道，像朱传明这样的情况，被列为弱劳动能力户，根据他家的实际情况，不仅给他安排了时间上更加灵活的公益岗位，还帮他安置了几头猪和牛。

分类不是目的，而是手段，最终还是为了精准脱贫、稳定脱贫。

调研组在部分地区还了解到一种为了争取扶贫政策，跟上了年纪的父母“恶意”分家的情况。

镇安县在甄别处理上并非“一刀切”，还是针对实际情况，确实属于子女有抚养能力而不抚养的，坚决清理出“贫困户”，对于子女的确没有抚养能力，且在扶贫政策实施前，就已经分了户，通过村里5户群众作证，仍可保留贫困户身份，而还有一种特殊情况，子女外出打工后就“失联”，如果两年内既不回来，也没有与老人联系的，地方政府经过研究也还是把这样的老人，在符合标准前提下纳入贫困户范围。

“‘户分三类、精准帮扶’是我们此行发现的地方亮点做法之一，印象也很深刻。”九三学社中央社会服务部部长徐国权说，通过精准分类识别，镇安县做到应进则进、应出则出，广泛接受群众监督，不符合贫困户标准的对象坚决予以剔除。同样在摘帽的过程中，对照脱贫退出标准，逐村逐户“过筛子”，逐条逐项严把关，确保了每户脱得硬气、每村退得有底气。

让易地扶贫搬迁不再有“顾虑”

在贫困地区，常有一句老话叫，一方水土养不活一方人。对于这些自然条件恶劣、资源禀赋受限的地方，尽管故土难离，但“易地搬迁”已成为贫困群众脱贫的必由之路。

5月11日下午，镇安县云盖寺镇花园搬迁小区内，从山上搬到小区的贫困户王德玉家里，来了一大群“客人”。

“搬下来生活怎么样？”“跟原来山上比，自己愿意搬下来吗？”“现在主要收入是什么？原来的房子还在吗？”

一来一往的互动中，在家带孩子的王德玉媳妇逐渐消除了紧张感：肯定是现在生活方便多了，孩子上学、大人打工都有地方，稍加犹疑她接着说，“就是原来在山上有地，自己种点粮食和菜就够吃了，现在都要去买。而且山上还种了点经济作物，撂荒了可惜，有点不忍心。”

扭转头，邵鸿问身边的有关负责人，“一方水土养不活一方人”是易地扶贫搬迁的条件，你们是如何通过具体标准把这句话落地的？

据介绍，镇安县内有两大山系，有的地方没有水，有的地方没有地。在易地搬迁扶贫中，当地政府秉持“自愿”“养不活”“贫困户”三大标准，将搬迁地向街区、园区、景区等靠近，如果实在靠不了就尽量距离原来的生活地点不太远，让搬迁户在家门口实现稳定就业。3年来，该县易地搬迁贫困户8059户，27423人，分别占总数的31.28%和34.65%。

其实在镇安县这几天，调研组分成几个小组提前深入9个乡镇、26个行政村、6个村民社区，共访谈农户167户，其中贫困户157户；访谈县、乡镇、村干部55人；察看扶贫项目15个，其中，易地搬迁安置点3个，产业扶贫企业8个，掌握了大量第一手资料。

“我们确实也发现部分搬迁户原有宅基地大多并未复垦，出现不少新房老房‘两头占’的情况，同时加大了安置点小区管理、基层治理、就业安排、生活设施等后续工作压力。”九三学社中央研究室主任穆建民在反馈调研情况时坦言，这也从某种角度反映了搬迁户的“顾虑”。

其实调研组在多天的走访过程中特别留意了搬迁户们的这种顾虑，发现这种“撕裂”来自于贫困户在山上的集体经济权益问题，“根据现在的易地搬迁扶贫政策，搬迁户的户口和集体经济权益都留在原地，所搬迁到的移民小区则管理人和房，也就是说，搬迁户的经济权益和生活权益是不清晰的。”

对于搬迁户而言，如果这两种权益不能分开，他们就不能安心地下山。对地方政府而言，搬迁户在山上的集体经济权益按政策未来还可以由子孙来继承，那是不是意味着将来这些子孙后代还要继续上山守着这些林、地？

调研组建议，结合当地实际进一步明确相关政策，如规定3年缓冲期后可保留一小部分生产用房，其余必须腾退，适当提高腾退奖励标准等，同时采取行政和法律措施，加大拆除复垦力度。

“针对搬迁的贫困户，要积极探索党建引领移民搬迁点基层政权建设方案、物业管理方案，引入社会组织，加强‘五小’社区建设，努力降低贫困户易地生活成本，以社工、在地教师等为骨干，重建社区精神文化。”调研组认为，这样才能提高搬迁群众对新家园的认同感和归属感，也是逐渐消除顾虑。

把贫困户牢牢镶嵌在产业链上

产业扶贫是稳定脱贫的根本之策。

青铜关镇冷水河村陕西中天中药材就业扶贫基地上，漫山遍野的白芷花开得正艳，这朵朵红花，承载了当地贫困群众脱贫的拳拳之心。

正在地里干活的农户放下手里的农具，徒手挖出一颗白芷给大家看，“这是三年白芷的根，如果不挖出来就会一直分裂持续长下去，等到价格好想卖的时候药厂直接回收，收益非常有保障。”

通过中药材就业扶贫基地，贫困群众被“镶嵌”在中医药产业链上。

而在青铜关镇丰收村，这里贫困群众的脱贫靠的是旅游扶贫。

青铜关镇党委书记是个“大嗓门”，因为靠近景区，她带动村里的群众尤其是贫困群众发展家庭旅游业，为远道而来的游客提供食宿服务，“原来我们村里有个懒汉，什么都不愿意做，成了贫困户，现在眼看着大家借着景区日子一天天好起来，自己也坐不住了，先后养了好几头猪专门供给饭店，现在媳妇都娶到咯！”

一片响亮的笑声中，调研组有一个共同的最大感受，镇安县产业扶贫靠的是一个“特”字，扶持发展的都是具有当地特色和竞争优势的名优农产品。

其实脱贫攻坚工作中存在的贫困群众稳定增收困难、龙头企业融资难等问题，几乎是普遍现象。镇安县作为深度贫困地区，要在产业扶贫上有所突破谈何容易。

穷，则思变。

从2016年开始，镇安县借鉴贵州“三变”改革经验，结合县情实际，探索实施了以大户带、企业带、“三社”带和联产、联业、联股、联营为主要内容的“三带四联”脱贫机制。

通过“三带四联”筹措信贷资金7亿多元，镇安县确定带联主体164家，按照每户5万元入股额度和8%的固定分红比例，实现每户每年稳定增收4000元，真正把贫困户牢牢地镶嵌在产业链上。

在介绍中，“四个产业带”“四大传统产业”和“六大特色产业”，这是镇安县着力打造的几大产业扶贫抓手。然而，从点扩大到面，有些问题就会浮现出来。

“扶贫产业多而不强。”这是调研组在深入调研分析后得出的结论。以种植业为例，单位产值比较效益差异较大，同时特色产业已经有了雏形，但尚未形成规模，专业化、精细化、标准化水平不高，部分产业基地经营粗放，对长远发展关注不够。

发现问题是民主监督的应有之意，但绝不是目的。通过望闻问切准确找到“病根”是第一步，能开出有疗效的“药方”才是根本。

调研组提出，要依托资源优势，大力发展单位产值较高的板栗、魔芋、中药材林上林下互补立体种植模式，以提质增效为目标，完善支撑特色和品牌的相关产业操作规范和产品标准，做大做强特色品牌。“科学制定产业发展中长期规划，健全产业体系，保证产业平衡、有序、健康发展，通过加强与高校和科研院所合作，引智、引企、引资，为脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接夯实产业基础。”

如今镇安县已经摘帽，产业扶贫的作用如何能持续发挥？中国农业大学工学院教授高振江认为，要认真思考后脱贫时代的政府职能转变问题。过去几年的脱贫攻坚，政府的主要作用是帮扶和输血，未来政府职能应从“帮扶”向“服务”转变，从“输血”向“造血”转变。

把扶贫资金风险防控掌握在自己手里

有关脱贫攻坚的调研，说到金融一定会涉及贫困户最高额度5万元的银行小额信贷资金，镇安也不例外。

“我们在‘三带四联’之前也很困惑，这个小额信贷资金都是不会用、不敢用。”李波认为这个“不敢”意味着要承担一定的金融风险。

在不会、不敢的情况下，部分贫困户5万元的小额信贷到手后，使用情况并不十分乐观，甚至用扶贫信贷资金来娶媳妇这样匪夷所思的情况也并不是没有。

以四两拨千斤，用好小额信贷资金，成为各地探索实践的目标。镇安县的“三带四联”创新性实践，既解决了企业融资难问题，增强了产业生命力，又促进了信贷资金的高效使用，得到了调研组金融领域专家的肯定。

然而在肯探索的同时，调研组也着力在新模式的风险防控中加大了调研摸底的力度。

“我们认为镇安县‘三带四联’7亿多元信贷资金风险防控还不是很到位，调研组对涉及“三带四联”信贷资金的35家企业进行风险分析和初步评估，35家企业中有7家资产负债率较高，借款总额2.8亿元，占‘三带四联’资金的40%，有5家企业借款金额2.5亿元，资产负债率超过90%，偿债能力存在一定风险。”这是国家林业和草原局设计院高级会计师刘丽影在调研中掌握的情况。

尽管这在“三带四联”企业中并非普遍现象，但试想这样负债率高偿债能力又不足的企业，如何能在带领群众稳定脱贫的同时又能有效防控金融风险？

为此，调研组反馈意见时建议，在扶贫资金管理上要进一步规范项目库建设，严格落实中央有关文件规定，加强扶贫资金和项目管理，积极探索研究扶贫资产有效管理途径和方法，结合政府会计制度的实施，先行推动以县为单位的扶贫资产普查，为全省扶贫资产清查和有效管理积累经验。

要说镇安县在资金使用管理上有没有成型成熟的经验？清华大学社会学系教授张小军在实地走访中得到了肯定答案。

调研中，大家意外发现镇安县几乎每一个村都有互助资金项目。自2009年开始，截至目前已经覆盖全县148个村落和2个乡村社区，成为陕西省第一个实现村村有扶贫互助基金项目的县。

所谓扶贫互助基金，张小军解释道，这其实是一种在村民间进行“自我循环”的互助资金，自愿加入基金的村民通过缴纳会费形成基金基础并按额度进行分红。“这个基金最大的特点在于通过农民对资金的民有、民用、民管、民享，体现了农民参与发展的主体性和责任感，农民增加了自我管理能力，也激发了社区发展的内生动力。”张小军还着重补充了一点，这样的互助基金因为是村民自己的钱，因此使用和管理上都格外的严格认真，从某种程度上，对规避金融风险起到积极作用。

坦诚找出“病因”，务实开出“药方”。陕西省委书记胡和平对调研组的反馈意见当即表示全部接受。他说，陕西省将深入学习贯彻习近平总书记近期关于脱贫攻坚的重要讲话精神，以此次民主监督为契机，扎实推进脱贫攻坚工作，不获全胜绝不收兵。希望九三学社中央一如既往地关心陕西、支持陕西，助力陕西打赢脱贫攻坚战。（记者 包松娅，本文转载自《人民政协报》2019年6月3日 08版）