刚刚结束的春运重复着年复一年的熟悉场景：售票大厅的排队长龙，火车站内的人山人海，列车车厢的拥挤不堪，回家旅客的劳累艰辛，运输部门的高度紧张。面对春运这一“全球最大规模的时段性人口迁移”给社会带来的沉重压力，国家一直在加快铁路发展。据有关部门称，随着铁路网的不断完善，到2012年，“一票难求”的现象将基本消除。但是春运这种现象的形成是与每年数千万农民工的“候鸟式”迁徙分不开的。而这种迁徙的背后，蕴藏着我国区域经济发展的不协调和产业布局的严重失衡。按照目前的格局，随着城镇化的推进，农村还将不断向城市释放大量劳动力，“候鸟式”迁徙的队伍还将继续壮大。铁路系统再完善，如果人流量每年都是加速增长，问题真的能彻底解决吗？恐怕还是应当从经济产业布局上下功夫。

从当前我国的经济产业布局上来看，大量的人才、资金、技术等生产要素过度集中于内地大城市和沿海城市，大量的原材料源源不断的流向这些城市，大量的农村富余劳动力也离乡背井涌向这些城市。这种布局，一方面使大城市越来越大、城市环境容量不堪重负。同时还导致了无法融入城市的农民工“候鸟式”迁徙使交通运输周期性紧张等问题；另一方面，广大农村、中小城镇“空心化”加剧，土地大量闲置，城乡差距日益增大。试想，如果我们的产业不是如此集中的分布在东南沿海，如果我们的小城镇能得到普遍的发展，如果大量的农民都能够实现就近就业，类似春运这样的社会问题还会如此严重吗？尽管有人认为,大城市比较效益高，产业就是应该集中在大城市，也有人认为，产业布局应该由市场来决定。但是，从全社会的成本和比较效益来看，恐怕就不能下这样的结论。事实上，发达国家在发展过程中都有过产业的从沿海向内地、从大城市向中小城市的转移。反过来看，我们之所以出现目前这样的产业布局，在很大程度上，是由于大城市比中小城市能够提供更优惠的招商引资条件，是由于GDP导向的政绩观导致的行政干预扭曲了市场。

长期以来，党中央国务院一直高度重视统筹区域协调发展、调整经济产业布局，2009年至今更是先后批复了十余个区域发展规划。但是我们也看到，在这些大多限于省域范围内的规划遍地开花的同时，侧重于从全国高层面优化资源空间配置、调整经济产业布局的主体功能区规划的推进工作却相当迟缓。这其中的主要原因在于：一是横向部门协调困难。长期以来，在国土空间开发与管理方面，存在着如国土规划、城市规划、生态功能区划、区域发展规划等分属不同管理部门的众多规划。由于政出多门，又缺少必要的衔接和协调，造成了各类规划既各自独立，又互相交织，甚至相互矛盾、彼此冲突，在基层往往难以执行和实施。主体功能区规划作为一种统筹协调国土空间开发和管理的新尝试，其配套政策与现行的各领域政策存在交叉，涉及的部门众多，衔接难度大；与此同时，由于编制主体侧重经济社会发展与宏观调控，在处理国土空间规划问题方面的技术基础较为薄弱，在空间边界的确定上也离不开与其他部门的协调合作。二是纵向推行阻力大。由于主体功能区规划的配套政策，特别是财政转移支付、生态补偿和绩效考核政策还不够完善，导致地方政府更多地愿意被划入重点开发区，而不愿成为限制开发区的一员。三是规划的内容需要适应政府职能的转变。在市场经济条件下，如何在通过政府合理配置公共资源体现国家战略意图的同时，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用是主体功能区规划面临的另一个挑战。

为了加快优化国土资源配置，调整经济产业布局，我们建议：

一、健全主体功能区规划的管理体制。在现行的分工管理体制下，应当从国家利益出发，加强高层协调，统筹各部门、各地区、各群体之间的关系，充分调动各方面的积极性，以主体功能区规划为基础，整合城乡规划、土地利用规划、生态环保规划和区域发展规划等各类规划，实现各司其职、功能互补、统一衔接，充分发挥国土空间规划的调控功能，优化经济产业布局。

二、完善主体功能区规划实施机制。着眼国家整体的长远发展，从区域协调、内外兼顾和城乡统筹的角度，完善机制，优化经济产业布局。加大中西部地区基础设施建设投入和中小企业的财税优惠力度，为产业雁阵式内移提供软硬件支撑。强化中小城镇服务大中城市、辐射农村和农产品加工集散的功能定位。鼓励中小城镇结合自身优势，健全配套体系、夯实经济基础、培育产业集群，为农民就地就近转移创造条件。加快省直管县改革推广，并将县级以下的教育、医疗、社保等职责统筹由中央和省级政府管理，培育服务型基层政府。进一步改革以GDP为导向的政绩考核方式，促进生产要素按市场规律向中小城镇流转。

三、不断完善主体功能区规划的实施方案。借鉴一些先行先试省份在探索过程中积累的好经验，不断完善实施方案，减少阻力，加快落实。如可以考虑在“优化发展区”、“重点发展区”与“限制开发区”之间设立“一般发展区”这样的缓冲区域，或是借鉴广东模式，将备受争议的“限制开发区”更名为“生态发展区”等等。