随着农村经济体制的改革，独生子女制度的倡导，青壮年劳动力向城市转移和人口老龄化趋势，迫切要求建立与农村经济社会发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度。我国从1986年开始探索农村社会养老保险，并于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，采取与城镇养老保险分离并行的农村纳费型养老保险制度。这一制度前期在经济发达地区开展得较好，在保障农村老人基本生活上有一定的示范功效；但在经济欠发达地区，由于受财力的限制，农村养老保险基金中由地方财政和集体承担的部分很难到位，农民养老保险帐户上的资金全部为农民交纳。农民享受不到政府的配套资金，也就不愿意参加纳费养老保险。在中、后期，无论是经济发达地区还是欠发达地区，由于该业务资金规模小，到年龄退休的农民每月领取的养老金很少（经济欠发达地区的标准是每月不超过50元人民币）。农民仅仅依靠这样的养老保险是很难保障基本生活的，因而农保业务发展几乎进入了停滞阶段。“养儿防老”、“土地防老”正是眼下经济欠发达地区农村居民养老模式的真实写照。

全国政协委员、九三学社中央常委李华栋分析了产生上述问题的原因。一是认识滞后妨碍了业务发展。由于受农村传统养老观念影响，多数人仍认为土地和家庭保障是完全可以解决农民的养老问题，没必要办理农村养老保险。二是农村经济发展滞后抑制了需求增长。现行农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。然而经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位。另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策。同时，由于农民收入增长缓慢，一部分农民生活、女子读书的开支都难以保证，更没有多余的钱缴纳养老保险金。三是制度缺陷屏蔽了发展路径。首先，规划空档屏蔽了中央财力的投入。农村养老保险尚未纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算也没有将农村纳费养老保险纳入国民社会保障预算。其次，法律层次低，基本方案只是部门规章，法律效力低，执行情况不好。再次，纳费养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加纳费养老保险的路径。根据基本方案规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。另外，基本方案内容滞后，不能确保业务健康发展。由于制定时间较早，该方案已与现实状况不符，且在内容上存在诸多缺陷。譬如，对失地农民没有特定的优惠条款，对保险基金的流失和挪用等行为也未规定有效的限制和惩罚措施。四是基金块块分割管理，难以保值增值，降低了保障功效。首先，基金运行管理欠科学，目前农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。其次，基金运行形式单一，农保基金增值主要靠存入银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。再次，县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。

构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，建立社会统筹的基本养老保障制度框架，构建多层次农村养老保险的财政支出制度。李华栋就此提出四点建议。一是法律先行，确保农村养老保险有法可依。可借鉴发达国家经验，并根据我国实际，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。二是加强规划，建立多样化差异性养老制度。实行多样化的养老保险制度。即对农民工和农村灵活就业人员这类能够交纳一定养老保险金的农民实行城乡统筹的养老保险制度；对有一定耕地使用权的农民，可用其拥有的一定面积的耕地使用权作为养老保险的资产，只要其在申请养老保险时能够出示使用权证明，并愿意将使用权上缴政府的，可以用财政资金发放养老金；对无耕地、无纳费经济能力的贫穷农民，国家通过财政支出这一非纳费形式为其办理养老保险。三是财政扶持，提高农村社会养老保障功效。建立完善的农村养老财政支持机构，可将农村养老保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，将两个计划制度整合发展。根据我国的具体国情，对纳费农村养老保险基金的筹集以“国家融资为主，个人融资为辅”为原则，对贫穷落后地区的穷困人口的养老保险以非纳费保险为主，直接由财政支出为农民设立养老保险。同时必须做到：坚持五保供养制度。坚持纯女户奖励扶助制度。这是解除农民后顾之忧的重要措施，对控制农村人口增长、提高农民收入都有积极的推动作用。此外，还要坚持个人帐户的流动性。建议对农民工和灵活就业农民的养老保险实行单一个人账户，不搞统账结合模式，这样便于跨地区转移，适应农民工和灵活就业农民频繁流动需不断转移和接续社会保险关系的情况。四是.配套改革，增强农民自助养老保障能力。只有在根本上让农业生产力得到发展，农业生产形成一种良性发展的自增强机制，农民的自我发展与自我保障能力才能得到加强，农民的保障问题才能从根本上得到解决。在宏观层面上，农村金融应强化对农业的政策性金融支持，加大农村的公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术普及率，改善农业生产条件。在微观层面上，为农村经营者提供有效的金融服务，帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制，建立有效的农民储蓄—保险—贷款—农业生产的良性循环机制。储蓄保险组合提高了低收入群体拥有保险保障的可能性。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，还应着重加大在农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划上的财政投入，并制定和执行政府财政与农村金融既密切配合又合理分工的长期计划。