自《工伤保险条例》颁布以来，在保障因工受伤职工合法权益，促进工伤预防和职业康复，分散工伤风险等方面，取得了显著成效。但部分事故发生后各方争议较大，漫长的解决过程往往延误疾病治疗和生命抢救的黄金时间，甚至引发群体性事件，影响社会稳定。

一是工伤认定争议多。大量工伤职工缺乏认定劳动关系的直接证据，劳动关系界定存在争议，工伤认定、鉴定不能及时跟进，导致受伤职工无法及时受到法律的保障和救助，漫长而繁琐的维权过程对职工而言负担极重。如“蔺纪全与中铁二十五集团劳动争议纠纷案”，由于违法承包业务的董海儿不具备用工主体资格，导致用人单位和劳动者之间劳动关系界定困难，案件从基层法院一路上诉至最高院，耗时4年才最终得以解决。

二是垫支救治无依据。当前，《工伤保险条例》明文规定“职工发生工伤时，用人单位应采取措施使工伤职工得到及时救治”，但未明确垫支抢救义务，同时上述条款适用要以工伤认定为前提。实践中，工伤保险机构不介入垫支救治，一旦用人单位拒绝垫付，抢救治疗很可能难以有效跟进。

三是类比对照风险可控。交通事故救助基金先行经验表明，通过设立紧急救助基金的方式，解决相应问题成效显著。与交通事故类似，大部分职工购买有工伤保险，案件事实基本清楚，争议大多存在于伤残等级、赔偿标准、数额等方面，垫付医疗费用追偿风险较小。

为此，建议设立工伤紧急救助基金，由国务院制定单行条例或者增加在《工伤保险条例》中单独成篇。具体措施有以下几点：

一、明确救助基金管理机构的成立和相关职责。在各级人力资源和社会保障局下设工伤紧急救助基金管理机构，负责依法履行工伤紧急救助基金筹集；受理、审核垫付申请；依法垫付、追偿垫付款等职责。

二、明确工伤紧急救助基金筹集渠道。一是各省、市、自治区政府划拨部分财政资金作为启动资金；二是从各地工伤保险中按比例提取部分资金作为主体资金；三是垫支回收款；四是基金产生的利息；五是社会捐赠、未购买工伤保险发生工伤事故的用人单位罚款及其他。

三、明确救助基金垫付使用规程。初步证明是工伤事故，以救急救命为原则，综合相关证据、是否购买工伤保险、伤情、回收风险等因素确定垫付额度，可由基金管理机构进行先期垫付，必要时可要求用人单位、受害人或其近亲属提供担保。救助基金的划拨，应由救助基金管理机构直接将相关费用划入相关医疗机构账户。

四、完善相关追偿制度。救助基金垫付抢救费用后依法拥有向使用人或责任人进行追偿的权利，有关单位、受害人或者其继承人有义务协助救助基金管理机构进行追偿。救助基金的有关债权应确立为优先受偿权，同时救助基金管理机构有权作为第三人参与案件全过程。（拟提交全国政协十三届三次会议）