我国实施粮食安全战略，口粮自给率已达98%以上。截至2019年，二十年内人均口粮消费量下降约48%。此消彼长的是对草畜产品需求旺盛，十年内牛羊肉年均消费量增长30.6%，人均奶类年消费量增加42.7%。目前，牛肉和乳品自给率只有75%和62.8%，比照人均牛羊肉消费世界平均水平和我国膳食指南对奶类摄入量的建议，未来对草畜产品的需求还将增加一倍以上。目前，影响草食畜牧业发展和供给能力水平提升的关键问题仍未解决。

一、存在的主要问题

一是畜牧业发展结构不合理。欧美澳等农业发达国家肉奶供给主要以草食动物为主，草食畜牧业产值占畜牧业总产值50%以上，部分国家如澳大利亚和新西兰达80%以上。我国长期猪禽产业一枝独秀，占畜牧业比重80%以上。草畜业生产供给能力严重不足，2021年牛肉供给缺口超过300万吨，预计到2026年奶制品进口量折合生鲜乳将达到3099万吨。

二是草食畜牧业生产方式有待转变。“以草产肉”是发达国家草食畜牧业发展的主要方式，包括美国、阿根廷、巴西等主要大豆出口国，草对畜产品的贡献率高达60%—90%。我国则长期是“以粮养畜”为主，目前玉米和大豆种植面积已达7.8亿亩，占比超过耕地总面积43%，自产玉米和大豆绝大部分用于满足饲料粮需求，仍供不应求。人畜争粮的发展方式加剧我国粮食结构性缺口，2020年大豆进口量超过1亿吨，“用国外的粮，养中国的牛羊”，极大增加肉奶供给对外依存风险。

三是饲草产业发展缓慢。发达国家农业基本上构建了合理的“粮—经—饲”三元种植结构，饲草业约占种植业三分之一。我国苜蓿、燕麦和黑麦草等优质饲草种植面积仅约为1650万亩，年缺口达5000万吨。草种业严重滞后于其他种业，牧草品种60%以上依赖进口，以紫花苜蓿为例，全世界育成品种有1000余个，仅美国就有220多个审定品种得到使用，我国育成品种仅有90余个，大规模推广的只有20余个，苜蓿用种量80%以上依赖进口。此外，由于饲草产业发展整体起步较晚，政策保障、科技研发、技术装备、生产经营等体系都不完善。

二、有关建议

一是推进畜牧业结构优化调整。加强畜禽产品统筹调控，加快推进栽培草地畜牧业发展，探索开发林下草地畜牧业，着力提升草畜产品供给能力。加强对天然草原生产农畜产品进行指导，支持和规范管理草原畜牧业正常生产经营活动，部署草原生产力恢复提升行动，确保天然草原的科学利用。尽快制定草畜产品质量标准，推行优质优价，通过市场引导，推动草食畜牧业发展壮大。

二是促进饲草产业高质量发展。在草食畜牧业发展过程中合理释放草资源潜力，实现变草为肉、人畜分粮，减轻大豆进口压力。在草原牧区，纠正大区域长期禁牧的一刀切做法，实施合理放牧为主、舍饲为辅的草畜一体化工程，提高草食畜牧业发展能力和质量。进一步优化种植结构，转变重粮轻草观念，将苜蓿等优质饲草纳入农田作物范畴。结合《“十四五”全国饲草产业发展规划》内容，在国土空间规划中，明确并强化饲草种植布局；在粮食安全责任制考核过程中，按合理比例折算纳入考核范畴；合理保障农民饲草种植收益，享受与种植三大粮食作物同样的收益保障机制。

三是促进种业高质量发展。明确将草种纳入种业振兴行动方案，重点加大对饲草种质资源保护利用、创新攻关和种业基地建设的支持力度，扶持优质种业企业发展。完善政策保障体系建设，强化科技支撑，建立规范生产经营体系，提升饲草产业规模化、机械化、专业化水平。